土地利用变化的环境影响：以巴西为例
——[读论文]之“环境管理”系列之二
编译/刘瀚斌（复旦大学环境工程与科学系）
本期【经岚传递】所介绍的是来自于A. L. C. Figueiredo Gallardo在 Environmental Impact Assessment Review上发表“Capturing the implications of land use change in Brazil through environmental assessment: Time for a strategic approach?”一文。由于国内外对生物燃料的政策需求，巴西甘蔗作物的种植规模正急剧增长。持续扩大此类作物的种植面积让决策者担忧大规模土地利用变化的全面影响。本文将巴西圣保罗州作为案例研究对象（鉴于巴西多数甘蔗均种植于该州），对环境影响报告书（EISs）与初期环境报告表（PERs）中认定的影响进行对比，且大多数新增甘蔗种植活动须提交报告书与报告表以获取批准；通过文献综述，找出与甘蔗种植活动相关的重大影响。通过回顾32份EISs与PERs得出的结果表明，尽管抽样涵盖了某些影响（如水污染、土壤污染、废气排放），但是其中对能源平衡、温室气体排放与食物保障的考虑非常有限，而且只有部分水资源、残留物、劳动条件与社会责任得到了覆盖。环境影响评价受限于自身的环保角色，其应用只限于项目层次，无法拓展至决策整体，显示了环境在土地利用变化决策中的局限。
（1）背景
从可再生资源中提取的生物燃料（特别是乙醇）的利用需求量不断增长；同时，生物燃料的利用也上升为一种减少矿物燃料消耗的可持续性手段，从而缓解通过排放温室气体（GHG）而导致的全球变暖现象。目前，巴西已成为世界上最重要的乙醇的出产国（从甘蔗中提取）。可再生燃料协会提供的数据表明，2008年全球乙醇产量为650亿升，其中近90%产自美国（玉米制）与巴西（甘蔗制）。巴西已在国内市场、高油价以及能源安全的推动下，扩大了甘蔗作物的种植面积以制造乙醇（图1表明随时间变化新增的用于种植甘蔗作物的土地面积），因而此时审视扩大甘蔗作物种植面积的环境影响以及决策过程对大规模土地利用变化的考量范围则十分合适。作为世界上最大的甘蔗生产国，巴西是理想的案例研究对象，且与需要进口乙醇的国家均有一定的关联性。
图1 1990-2008年（包括）巴西甘蔗产量与面积
巴西已经规定将EIA作为甘蔗项目决策的基础；因此，EIA在确定影响过程中的性能便是重要的考虑因素之一。通过对圣保罗州进行案例研究（鉴于该州在巴西甘蔗种植中的核心地位），本文旨在确定为了制造乙醇而扩大甘蔗种植面积所引发的土地利用变化影响是否得到了合理的应对与评估。着重探讨的研究问题如下：
1）土地利用变化有哪些预期影响？
2）EIA是否足以应对土地利用变化影响？
3）针对甘蔗种植，是否需要额外的决策工具；如有，具体包括哪些？
（2）方法
为了弄清种植甘蔗作物所引发的土地变化的潜在影响，有必要了解甘蔗制乙醇的生产流程。如下图：
图2 工业乙醇生产简化流程图
在圣保罗州，任何在甘蔗种植区拟建的农业企业都必须通过国家环境局的环境许可。验证程序将对每个甘蔗加工企业进行环境影响评价，或对现有乙醇制造公司的扩建部分加以评价。全国环境委员会001/6号决议明确了EIA实行范围和管理制度（公众咨询包括在内）。在某些情况下，当环境影响不大时，可以根据PER的相关规定（而不是根据EIS）以避免使用EIA程序。如果影响较大或PER分析认定影响较大时，就应该使用EIA程序。新增的甘蔗种植必须按EIS或PER的要求进行，这些要求在SMA42/2006号协议中有相应的描述。在该规定的基础之上，本文着重研究了决策者近期发布的涉及甘蔗种植区企业的报告。
甘蔗种植区扩张表明许可范围的不断扩大，并且从2004年到2008年开始遵循PERs和使用EISs。在本次研究当中，分析使用了2006年到2009年32%的与许可应用程序相关的报告（105）。抽样中，15份为EISs,17份为PERs。抽样的理由如下：
这些地区的地表和地下水资源易受人类活动的影响。甘蔗企业坐落在5个分水岭上。
这些地区处于现存的保护缓冲区内，区内植被较脆弱。
环境研究对这些地区进行了分类，环境上的限制和约束适用于这些地区（依照农业环区的标准）。
需要注意的是，在圣保罗地区，EIA不仅仅充当着环境控制机制的角色。2007年8月21日，环境部长和农业部长共同成立了执行小组，该执行小组将对合作法案的实施进行监督。合作法案对促进州内甘蔗产业的可持续发展的必要措施进行了规定。该小组主要致力于将农业环境区打造成一个示范区。该示范区将克服要求个体工程做出环境影响报告和初期环境报告的方法所带来的不足；与此同时，受该示范区发展方针指导的公司特别符合新增乙醇项目的要求。（SMA88/08号协议取代了SMA67/08号协议）。在此研究背景下，被采用的报告完成于农业环境区成立之前。
当前，许多政府计划和自愿行动都对甘蔗种植面积的扩大而造成的影响进行处理。圣保罗州环境部长介绍的21世纪战略项目有一个被称为“绿色乙醇”的计划。该计划将推动可持续性的乙醇生产。“绿色乙醇”计划提出了一个称为《农业环境法案》的策略，该策略旨在建立自愿计划以促进甘蔗区项目的执行。该法案由圣保罗州州长、环境与农业部长以及甘蔗生产者联盟（UNICA）主席共同签署，准确执行法案的成员将被授予官方合格证书（绿色乙醇项目，2009）。
（3）结果与讨论
表6将EIS和PER呈现的环境影响与文献中的预期环境影响（表5）进行对比。对表6中的数据分析表明：（1）在选中的32个环境研究中，11大问题中的九大问题没有被普遍提及。（2）对于水、土壤污染以及大气污染物排放这两大遗留问题，在研究报告中受到了普遍关注。（3）部分考虑到了水土流失、土地利用变化、劳动条件和社会责任因素。（4）对能量守恒、GHG以及食物保障问题的考虑存在局限性。
表5 文献中强调的与生产乙醇而扩大甘蔗种植相关的问题
表6 所选EIR和PER中可持续性甘蔗种植和影响有关的主要问题
a 各个EIS或PER中认定的影响数量
b 1至11号表示表5中描述的文献相关的主要问题。12号与报告中额外问题（影响）有关。
结果发现，在EIRs和PERs中，遗漏了对食物安全问题的考虑。这一点在所以32份评价中的3份报告中有所体现。在巴西，学者们认为“虽然将牧场转用于甘蔗种植一定会对牲畜数量以及相关食品和产品造成影响，但对食物的生产却没有造成影响”这一说法存在争议。Müller等人(2008)认为，由于不断增加的食品价格将激发农民种植粮食作物而非生物能源作物的积极性，因而食物的供应将有所保障。然而，他们也承认，市场决定的食物高价格将在贫穷人口以及农村人口中引发食品危机；也就是说，不平等现象将加剧。由于没有涉及到食品安全的影响问题，EIA将无法考察到诸如此类的间接不平等影响。
报告还遗漏了能量守恒和GHG排放问题（在32份EISs和PERs中的8份中有所体现）。考虑这两个问题，将为项目开发人员展示某些积极影响以及展示由Macedo等人量化的效益（只针对巴西）提供机会。在诸多假设中曾提出这样的计算方式，但是该计算只存在于能量守恒和大型项目中。学者们认为，在项目层面上执行EIA不可能在考虑全球范围所受影响（不确定性因素过大）的同时，也考虑到可能会升级的影响(Byer and Yeomans, 2007)。
除了32个环境报告中出现的具体差异之外，以下影响也未得到关注：
1）水资源的持续消耗；
2）施肥（酒糟）过程中对土壤、地下水的累积影响；
3）整个圣保罗州土地利用变化带来的间接影响；
4）大规模种植单一农作物带来的间接影响（单一栽培）；
5）空气质量的累积效应；
6）在重要生物群落扩大甘蔗种植的潜在趋势；
7）对生物多样性的保护；
8）与运输矩阵相关的间接影响；
9）季节性失业、机械化与农户承受的压力所带来的累积社会和经济效应。
（4）结论和建议
本文的的一个关键点是，甘蔗生产乙醇中涉及到的经济、社会、环境影响造成的土地利用变化而带来的预期影响。在圣保罗州，EIA是决策项目的基础，也是生产生物乙醇、扩大甘蔗种植的基础。一项对甘蔗种植的环境研究的分析指出，全球研究文献中没有对该地区甘蔗种植面积的扩大进行充分说明。环境研究主要对没有涉及到社会经济影响的局部和直接的影响进行了分析。还有一些影响并没有在涉及到乙醇生产带来的后果的学术文献中体现出来（占所有影响的36%）。
在圣保罗州，出现了一系列与甘蔗乙醇产业相关的积极因素（比如摄取的能量多于消耗的能量，而且通过采用最佳农业方法，减少负面环境影响产生了持续性效果。但是一系列自发行动、法律、规定和环境管理工具（由国家政府提出，包括EIA和农业环境区）都不能有效地促进该地区的可持续性生产，也不能对土地利用变化带来的间接影响进行控制。在EISs、PERs的内容与涉及到甘蔗区扩大的显著影响中存在三大关键的不协调领域：
（1）潜在的更高层次的大规模甘蔗种植与加工的产出（超出EIA项目层面可接纳的范围）带来的关键性重要影响。
（2）EIA本身存在不足，因而不能对累积效应、间接效应和替代方案加以考量和处理。这在甘蔗产业发展过程中很常见，充分证明EIA在解决这方面的问题上不是理想的方案。
（3）社会经济潜在的重要影响意味着（单独实行的）环保工具可能存在缺陷。
尽管PERs和EISs预期关注在目标上，但EIA在项目层面上能否促成可持续性决策仍受到质疑。由于生物乙醇的生产和促进可持续性发展的需要，EIA和LCA都不能处理土地利用变化带来的间接影响。目前，LCA方法不能兼顾土地利用变化、社会、经济问题的各个方面。解决某个政策中环境、社会以及经济方面问题的方法是，在计划或项目中应用可持续性战略评价。该工具能改善对圣保罗地区扩大甘蔗种植面积的评价。类似评价必须应用于该地区政策发展的情形中，并与正式的决策程序相联系。没有这些特质，评价的使用就只能流于形式，而不能在可持续性上作出贡献。
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