美国国土面积962万平方公里，现有耕地1.77亿公顷。美国是一个从农村和农业发展起来的国家，19世纪初期农村人口占总人口比重达95％以上。随着农业现代化以及高速公路网的建设，特别是随着19世纪中叶工业革命的开始，农村人口迅速向工矿业基地集中，农村城市化步伐加快。到1955年全国城市人口的比重达到64％，1970年提高到74％，1990年以后城市化水平基本稳定在78％左右。
在实现农村城市化的过程中，美国不惜占用大量耕地进行城市建设，从而导致优质耕地大量减少，自然风景和野生资源遭到破坏，粮食等农业产品生产能力降低，城市附近的开阔空间、生物多样性和公共健康等多方面均受到不同程度影响，人均耕地从城市化发展高潮的20世纪初期的1.13公顷以上下降到目前的0.59公顷。为此，从联邦到州政府、地方政府设计了一系列政策和机制，以保护美国耕地资源。
一
美国耕地保护政策和机制
（一）美国的土地管理体系
在美国，由内政部代表美国联邦政府管理土地，负责保护和管理美国的自然资源，包括：土地资源、矿产资源、能源、森林资源、水资源、野生动物资源等，还赋有管理国家文化、遗产资源等职能。内政部下设土地管理局、矿产管理局、复垦局、地质调查局、地表采矿办公室、国家公园管理局、鱼类和野生动物管理局和印第安人事务局等。并在全国各地设立土地管理派出机构。
美国内政部负责管理联邦政府的土地及其地下矿产资源，主要包括国家公园（主要分布于西部山区，如黄石国家公园、大峡谷国家公园、奥林匹克国家公园）、国家纪念物、历史古迹、自然保护区和联邦政府机关及派驻各州、郡、市机构的土地、军事用地等。美国联邦政府的国有土地包括地下矿产资源、水资源的出售、租赁的收入，是仅次于税收的第二大财政来源。
美国州政府的自然资源部负责开发、复垦矿业造成的土地退化，保护和管理本州政府的土地资源、矿产资源、能源、森林资源、水资源、野生动物资源等自然资源和文化资源，主要管理包括州立公园、水资源保护区、水库附近地区，还有特殊景观地区和州政府机关及派驻郡、市机构的土地。城市政府的土地主要是道路、公园、公立学校、博物馆、公共图书馆等公益用地和市政府机关的土地。
可见，美国土地管理机构设置较为复杂，且没有统一的部门设置，按照美国宪法将土地使用的管理权赋予各州, 州又下放给地方政府, 在地方利益的驱使下，难免造成破坏性的土地开发，对于实现国家和州的目标存在一定的冲突。相比较而言，我国的国土资源集中由国土资源管理部门统一归口管理，主体较为清晰，责任较为明确。
（二）美国耕地保护法律制度
针对美国耕地保护存在的严峻形式，20世纪30年代，美国政府就制定了《水土保持和国土资源配给法》，以此开始了对全国优质耕地的保护。1955年，美国政府设立了土地利用委员会，其职能就是致力于依靠综合政策和法律，来保持优质耕地的数量及其应有的价值。1966年，美国出台了《优质耕地牧地及林地保护法》，包含了五项有关优质耕地保护的重要政策：一是在城市扩展中，必须保护优质耕地；二是统筹评估和安排每个主要城市的建设用地规模，确保优质耕地、放牧地及林地的基本拥有数量；三是强调储备国家耕地、牧地及林地的必要性，并且提出了储备总量的基本规模；四是联邦政府与各州地方政府共同确定耕地的适当使用数量，坚决阻止不受限制地占用耕地；五是美国政府各部门在制订城市各种功能的发展计划时，必须充分考虑优质耕地保护规划，不能为单纯追求城市的规模和功能而超规划随意占用耕地等。
同时，美国政府一直高度关注优质耕地向经营性建设用地流转。进入1980年以后，美国政府制定了《耕地保护政策法》，决定对纳入保护计划耕地的所有者给予补贴。农场主可根据市场情况，决定将部分符合耕作条件的土地作为保护地而获得备用地保护计划的补贴。1996年又通过《联邦农业发展与改革法》，其重要内容之一是修订有关环境和耕地保护条款，使可耕地利用计划适应市场的变化。在新农业法支持下，农场主可根据市场情况，决定将部分符合耕作条件的土地，作为保护地而获得政府保护补贴。与联邦政府相比，各州政府及地方政府的耕地保护行为更加具体、详细，许多州制定了耕地使用价值税法、农用土地精细安排法、城市公园用地法等地方法规，以此来保护本州的优质耕地不被占用。比如加州政府在1965年制订《加州土地保护法案（威廉逊法案）》。俄勒冈州1973年成立土地保护与发展委员会，明确在城市增长边界内的土地在一定时期内才可作为城市发展用地。
可见，在美国不仅有遵循先例的判例法，而且通过成文法典来保护宝贵的耕地资源，法律对于美国耕地保护起到重要保障作用。
（三）美国耕地保护机制
尽管美国耕地保护政策纷繁复杂，在各州的实施也不尽相同，最为普遍实施的是区划政策、土地开发权计划、优惠性税收计划和农业补。由此可见，美国耕地保护通过激励和强制两种手段，但采取强制手段进行“堵”的时候，同时留有“疏”的渠道，使得疏堵结合。
1、农业区划政策
区划(zoning ordinance)作为法定的实施性规划，是美国地方政府通过法律手段来规范土地利用和建设的一种规划管理方法。土地利用性质的分类是区划的核心。农业区域规划政策的中心内容，是对每个新建或者将要进行扩张的城市周围的土地质量进行适宜性评价，将优质及较好的耕地划分出来，利用联邦政府或州政府的警察权来严格控制土地用途，以防止耕地在城市建设中通过高价格向非农用途转移。这是美国采用最广泛、最普遍，也是最早的政策工具。早在1950 年前后，全美就有25个州施行了农业区划政策，“二战”后推广更快，尤以加州和威斯康星州最有名。区划与其他指导性措施，如土地分割控制法令相结合，对实现耕地保护，特别是对美国的城乡生态经济交错区优质耕地的保护，做出了显著贡献。
政府通过立法或依靠行政权力，通过划定城市发展边界、城市建设区和农业区的方式，强制农业区的耕地不准用于非农业用途，从而达到保护耕地的目的。区划控制的具体实施有三种方式：一是地方政府在规划条例中划定农业区和城市建设区, 农业区的划定一般要参考农地的区位、水资源状况和生产潜力, 农业区内的农地必须保持农业用途, 一切建设活动将受到政府的严格限制, 并在编制总体规划时, 注意避免基础设施建设占用农地；二是一些州政府通过法律划定城市的发展边界, 禁止城市建设超出法定的边界, 间接保护了城市发展边界外的农地；三是一些州政府通过农业区域法, 将大量连片的优质农地(包括基本农地和特产农地) 依法划定为农业区域, 区域内的所有农地只能用于农业用途，并给予农业区域内的农业生产各种政策优惠，保护农民发展农业的积极性, 而且防止城市发展将农业区域兼并，从而达到保护农地的目的。
规划控制对政府而言最大的好处就是成本低，操作简单。但是实践中，规划控制用于保护农地的作用有一定局限，主要原因是其稳定性一般。一方面政府可能受到政治利益或经济利益的驱动而合法地改变规划，这种情况在政府换届时经常发生；另一方面是农地所有者保留农地的机会成本没有得到充分补偿情况下，他们有强烈的愿望改变规划，并通过政治程序成为现实。
2、土地开发权计划
按照美国财产法规定，在农地上设定限制其用于非农业用途的他项权, 即把农地所固有的开发权依法通过不同的方式一次性转让给他人, 使农地永远失去用作城市建设的开发权,但失去开发权的农地仍然可以买卖。
这种农地保护手段主要有两种操作方式：一是购买开发权, 早期是由地方政府对其认为需要保护的农地的开发权进行购买, 资金主要来源于地方税收或者发行债券, 但都必须经市民投票通过。后来出现许多非盈利的私人结构,诸如美国耕地基金和成千上万的农场协会、农地保护协会以及农地基金等, 他们依靠政府资助和社会捐献的资金, 成为购买开发权的主体。有些地方政府还规定占用农地进行建设的开发商, 必须购买相同面积农地的开发权。无论是政府还是其他组织, 开发权购买的价格都根据农地用作城市建设用途的价值与保留农业用途的价值的差额来确定,当然也可以由农地所有者无偿捐献；二是是转移开发权, 在购买开发权的基础上, 有些地方政府(甚至州政府和联邦政府) 将城市建设和农地保护有机结合起来, 在城市规划中采用集中建设、成片开发的方式，并对建设密度、容积率等留有余地, 开发商可以通过购买农地所有者、政府或其他组织拥有的开发权, 取得在城市中建设更多建筑面积的许可,即通过提高城市的建设密度、容积率的方式保护城市外围的农地。通过设定他项权，理论上可以永久保留农地用作农业用途。
通过设定他项权，一方面农地所有者的经济利益得到保障, 吸引越来越多农地参与, 农地所有者还可以因为出售或捐献开发权取得低税或退税的好处, 另一方面政府可以保护更多的农地, 提高城市的生活质量而获得更大的发展，并通过集中建设提高基础设施投资的效率。
3、优惠性税收和农业补贴计划
税收优惠措施主要包括对农地农用进行退税、减税等优惠, 美国许多州都实施这种农地保护手段。例如，1965年美国加州的“威廉逊法”(加州土地保护法)，设计了利用税收优惠鼓励农民保护耕地的条款。根据法律，郡可以按照耕地现状评估的价值征收不动产税，而不是按照耕地用作城市开发的投机价值征收不动产税，州政府将支付郡政府由此损失的不动产税收入。作为低税赋的交换条件, 农地的所有者必须承诺保持农地用作农业用途10 年, 虽然法律也允许农地所有者可以在10 年内改变承诺, 但必须退回所得的税收优惠。加州大约有1500 万英亩的农地曾经参加这个计划。但是这种手段似乎不是非常有效地保护农地, 一方面州政府的支付并不能完全弥补郡政府在不动产税收上的损失；另一方面农地所有者还是愿意把土地卖给出价高出土地价值许多的开发商。所以大部分农地所有者一直在利用这个法律带来的好处, 到他们认为是时候卖给开发商了, 他们就退出这个计划。
农业补贴是促使农民保护耕地最直接的一种方式，通过现金补贴来直接增加农民收入，鼓励农民休耕、轮种或加大对农地投入，提高农地质量。美国实行了农业直接收入补贴制度，如1985年美国依据《土壤保护法》，对占全美耕地24%的“易发生水土流失地”实行10-15年休耕，休耕还林、还草的农户可从政府拿到补助金。
4、其他相关措施
（1）实行分类管理
加强土地调查和耕地的定级分类，通过调查和分级，一方面可以重点保护生产力高的耕地；另一方面可以有针对性的对中低产田进行改造，提高耕地的生产力。通过将农地划分为不同的等级进行差别化管理，保证了不同级别农地用途的管制。美国将全国农地划分为四大类：一是基本农地，最适于生产粮食、饲草、纤维和油料作物的土地，禁止改变用途；二是特种农地，生产特定的高价值粮食、纤维和特种作物的土地，禁止改变用途；三是州重要农地，各州的一些不具基本农地条件而又重要的农地，可有条件改变用途；四是地方重要农地，有很好的利用和环境效益，并被鼓励继续用于农业生产的其他土地，可以改变或有条件改变用途。
（2）加强教育宣传
美国的耕地保护宣传做的比较好。美国农业部通过现有的一些机构和中介机构组织、设计并实施了一系列教育计划。通过信息媒体、学校和联邦其它机构让大家了解耕地资源信息以及耕地保护对整个国家的可持续发展所具有的重要意义。农业部还指定一个或多个农地信息中心作为出借或出售政府出版物的地点，以便让大家及时了解有关农地争端、政策、计划、技术更新方面的消息和当地或州政府的一些提议。
二
美国耕地保护制度的启示
虽然美国与中国两国实行的是不同的所有制，但由于美国耕地保护机制设计超越了所有制概念，充分运用经济、法律和规划手段综合推进耕地保护，对于社会主义市场经济体制下的我国实行耕保有不少借鉴意义。
（一）强化规划引领功能
美国土地资源管理大体经历了粗放管理、协调过渡和严格依法科学管理三个阶段。现阶段主要强调科学规划、依法管理、合理有效开发利用国土资源，并强调人居环境和自然生态保护。虽然美国政府部门只拥有不到半数的土地所有权，但政府仍然拥有对私人土地使用进行规划和管理的权力，特别是为了公众利益的需要，政府也可以征用收购私人的土地，前提是按该土地的市场价格给予合理的补偿，或提供新的土地，政府要让土地所有者的处境与征地前基本无差别。美国的实践表明，规划权的行使和私人合法权利的保护是并行不悖，因为任何权利都是要受到制约的，不存在因规划权的行使和私人合法财产的保护之间的矛盾。
美国耕地保护措施之一就是通过编制规划，严格控制城镇发展边界，防止城镇盲目扩张。因此，必须科学制定规划，严格控制城镇对耕地的侵占，加强土地利用总体规划和城市规划的法律强制性和实施性，通过规划限制城镇的无序扩张和经济建设对农用地的占用，保护城镇郊区高质量的耕地资源；并通过土地利用规划来调整农业结构，建立农田保护区，实现农产品的集中生产。
（二）完善政策法规
工业化、城市化过程一定程度上是建设用地挤占农业用地的过程，无论是发达国家还是发展中国家都纷纷在立法上加大了农地保护的力度，以保证国家的粮食安全和农地的生态功能。美国在城市化加快时，在耕地保护上政府有形之手发挥作用主要是通过法律，美国从联邦到州制定了一系列的法律法规，切实加强优质耕地保护，并对保护优质耕地的行为给予奖励，很好的保证了耕地资源。
目前我国有关耕地保护的制度有土地用途管制制度、基本农田保护制度、耕地占补平衡制度、土地征用制度、土地税费制度、耕地保护目标责任制等，制度在数量上比较丰富，同时，各种制度出台后在实施层面还是有待于进一步加强和完善，鉴于法律的滞后性，应根据实际情况进行适时评估和调整。
（三）把耕地保护与增加农民收入有机结合
美国保护农地的背景是农业发达，农业商品化、产业化程度高，农民收入高，农民积极保护农地。借鉴美国的经验，完善从2004年开始实施的农资综合直补政策和2006年开始地粮食直补政策等农业补贴政策，加大农业补贴力度。以收入的增加，充分发挥和调动农民在耕地保护方面的积极性，不能只是为了保护而保护，要协调保护耕地与农业结构调整、农业产业化经营的关系，确保“国家安全、地方发展和农民增收”。否则即使保护了耕地，而农民仍然未达到富裕状态，这对全社会的可持续发展产生消极影响。
在耕地保护在政策设计上要有战略高度和全局眼光，契合上海建设国际金融中心大势，探索运用资产和资本手段保护土地资源。因耕地保护同属于发展权转移问题，按照各地区分解的耕地保有量和基本农田保护面积，中央和市政府通过购买开发权的方式设定他项权。同时在城市规划中对建设密度、容积率留有余地，采用开发权转移的方式保护城市外围的优质耕地。在具体路径上，可以借鉴排碳权指标交易的规则，由于数据的核实较为简便，耕地保护发展权转移机制创设比碳交易条件更具备基础性条件。
（四）注重耕地的生态保护功能
重视耕地的非生产功能，提高全社会的耕地保护意识。耕地不只是给生产者带来经济收益，更重要的是为全社会的稳定及生态环境带来了巨大的效益，在清净空气、涵养水源、保护土壤、维护生物多样性、优美景观等方面表现出强烈的外部性。国际经验表明，人们对耕地非生产功能的需求是随着生活水平的提高而快速提高，目前，我国人均生活水平整体上已进入小康水平，公众对耕地的非生产性功效需求正在不断增强，这为提高全社会的耕地保护意识提供了一个很好的社会环境。因此，必须加强耕地的公共物品的宣传，重视对耕地非生产性功效的研究，对耕地资源保护对全社会生态环境的优化作出的贡献进行定量化分析研究，以数据说话，增强全社会耕地保护的意识。历史将会证明，耕地保护其除了起到保障粮食安全功能外，还将对保障上海生态安全将发挥不可替代的作用，对于城市的蔓延扩张将产生强制制约作用。
（五）注重全社会参与
明晰的产权制度、严格的权限界定，是耕地保护政策制定的核心。世界各地的耕地保护政策之所以各不相同，一个重要的因素就是建立在不同的耕地产权基础理论之上的。我国的土地所有制决定了政府在土地管理和耕地保护方面的主导地位, 因此鉴于基层政府处在耕地保护的第一线，耕地保护要调动其积极性。虽然长远来看, 保护耕地可以取得明显的社会、经济和生态效益, 但当前我国的国情决定了保护耕地会让地方付出近期的经济代价。对于基层政府保护耕地的机会成本, 中央和省级政府要给予补偿, 并要调动其积极性, 采取各种手段鼓励基层政府自觉地保护耕地, 保证基层政府可以在保护耕地中得益, 无论是经济效益, 还是社会效益、生态效益；无论是整体利益, 还是个体利益。
同时，耕地保护可以成为政府的责任，却不应该全部成为政府的工作。农户和集体经济组织在耕地的众多产权束中所占的地位，决定了农户个体和社会的耕地保护责任，如农户对耕地拥有的权限，决定了为公众提供非生产功效的义务，从而决定了社会公众对耕地保护应给予的扶持力度。因此，除了政府、农户和集体经济组织应该在耕地保护中发挥更大作用外，无论在耕地保护的政策制定、规划编制、宣传教育、监督检查方面，都应该让广大公众积极参与，应该创造条件让大量的非盈利私人组织积极参与耕地保护，使得耕地保护观念深入人心。
（ 涂继美 上海市规划和国土资源管理局）
