近10多年来，由于具有比较效益高、省工省劳等特点，同时受粮食补贴、保护价收购等诸多因素影响，玉米成为我国发展速度最快的粮食作物。全国玉米播种面积从2000年的3.5亿亩增加到2013年的5.4亿亩，增了158%;产量则从2000年的1.1亿吨增加到2.2亿吨，翻了一番。玉米不仅在江淮地区、东北平原核心区等适宜区快速发展，同时也在东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区等非适宜区、次适宜区大量种植，造成了局部地区灾害频发、农业用水超量、水土流失等不利情形，区域农业生态系统受到挑战。目前，我国国内玉米产量超过需求，加上国际市场进口玉米冲击，价格倒挂，导致库存压力不断加大。国内最大玉米产区东北地区玉米库存达到3315亿斤，产业进一步发展已受到若干“瓶颈”制约。
一、玉米产业发展面临的形势
首先，全球玉米供需格局发生重大变化。2012年以来，玉米供需格局发生了根本变化，表现为全球玉米种植面积持续扩大，供给量不断攀升，但需求增长有限，主要原因：一是受饲料高粱、大麦等低成本饲料作物替代影响，玉米饲料需求放缓;二是玉米作为能源作物，受到石油价格走低影响，加工企业开工不足;三是玉米淀粉等其他加工品受全球经济低迷影响，需求增长缓慢。从长远看，我国玉米饲料主要供给对象以猪、鸡为主，而目前我国人均猪肉和鸡肉占有量已超过世界平均水平，继续增长空间有限。玉米能源产品，包括酒精、淀粉等，受到更加低成本的木薯等产品替代影响，需求低迷的格局短时期内很难改变。近几年来，我国玉米富余量一直维持在5000万吨以上，2013年度达到1.2亿吨，库存压力加大态势明显。
其次，我国玉米产业竞争力不强。从成本来看，与美国等发达国家相比，我国玉米在规模化种植、机械化生产等方面尚有较大差距。同时，我国玉米最适宜区仅限于东北平原、黄淮海及长江中下游平原，与美国等主产国相比，各种植区不同程度存在水资源短缺、寒害、旱害等制约因素，玉米生产成本高，处于竞争劣势。以2014年3月的新奥尔良离岸价为例，每斤仅0.66元，与同时期我国1.1元的收购价相比优势十分明显。受加入WTO贸易政策、以及不断签订的多边、双边自由贸易协定影响，美国、澳大利亚、巴西等玉米主产国的玉米更加顺畅进入中国，国内用户宁愿选择价格更低的进口玉米，使得国内玉米在粮库大量囤积。从结构来看，当前我国玉米品种结构与消费快速升级不相适应矛盾日益凸显，优质化、多样化和专用化的玉米品种发展依然滞后。玉米作为重要饲料，种植区种植业与养殖业配套衔接不够,一二三产融合不足，农业比较效益低，市场竞争力不强的问题日益凸显。加工水平和转化增值率依然偏低，产业链条短、附加值不高，带动农民增收能力弱，产业发展已经到了转型升级的重要节点。
再次，我国玉米发展已受到资源环境强约束
我国人多地少水缺，人均耕地面积和淡水资源分别仅占世界平均水平的1/3、1/4，农业资源长期透支、过度开发。近几年，受比较效益及劳动力成本的影响，玉米在生态次适宜区扩张十分迅速，玉米发展与资源生态之间的矛盾十分突出。例如，在东北第四、第五积温带无霜期短，寒害问题突出，玉米含水量高，生态经济效益不高;北方农牧交错区由于深度垦殖，水土流失、土壤沙化问题突出，大规模种植玉米促使区域农业生态系统恶化;西北风沙干旱区玉米种植集中在西北沙漠绿洲区，玉米用水靠灌溉，灌溉定额大，与其他作物、生态用水有矛盾，对绿洲生态造成威胁;西南石漠化地区水土资源俱缺，大面积种植玉米不仅经济，而且不利于保水、保土，破坏区域生态平衡;太行山沿线石灰岩区域山多地少，垦殖指数高，水土流失严重、靠天吃饭的局面尚未得到有效扭转。
综述所述，加快调整优化我国玉米产业结构，将籽粒玉米进一步集中布局在最佳生态适宜区生产、并将生产规模控制在合理区间，平衡玉米供求关系，促进玉米产业健康平稳发展，支撑我国新一轮农业结构调整全面深化推进，已经势在必行。
二、玉米产业发展调整思路
新时期，玉米产业发展应以国家新的粮食安全观为统领，以资源承载力为依据，优化产业结构和区域布局，加快推科技创新引领、一二三次产业融合发展，实现区域生态经济协调、粮经饲统筹、种养加一体、农牧结合的现代新型产业发展模式，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。
(一)建立用养结合型种植结构
根据不同区域生态规律，优化种植结构，建立用养结合的农业土地利用结构，保障区域农业可持续发展。在东北冷凉区，鼓励开展玉米大豆轮作等生态友好型耕作制度，发挥生物固氮作用。在北方农牧交错区，调减部分玉米改种更加节水、耐旱、减灾避灾作物，加强水土保持，实现生态与经济共赢;在西北干旱区，依据灌溉用水，依水定作，发展耐旱作物、沙生作物替代种植，并大力发展玉米与节水作物轮作、套作，提高水资源利用率;在太行山沿线区域，应大力发展山地牧草、林下套作、生态林业与特色杂粮，恢复生态，提高效益;西南石漠化地区大力发展生态林果、茶叶、药材等。
(二)构建农牧结合型种养结构
充分挖掘饲草料生产潜力，大力发展草牧业，形成粮草兼顾、农牧结合、循环发展的新型种养结构。积极推进饲用玉米生产，按照“以养定种”的要求，积极发展饲用玉米青贮玉米等;有条件的地方大力发展苜蓿、羊草等牧草种植，提高饲草供给度，优化饲料品种结构;进一步挖掘秸秆饲料化潜力，推广粮改饲和种养结合模式，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展。
(三)提升玉米产品质量结构
瞄准市场需求，加大开发力度，发展专用玉米、特种玉米生产，将产品质量结构调优调高调安全，满足居民消费结构升级需要。全面提高管理水平，加强生产全程管护，提高产品品质和质量。建设玉米质量安全监管体系，强化源头治理、过程管控和质量追溯，保障质量安全水平。加强不同玉米产品品牌营销推介，培育知名玉米品牌，加大知识产权保护力度，不断扩大品牌影响力和美誉度。
(四)完善玉米产业链结构
立足区域特色资源优势，着力发展玉米加工、物流和服务业，完善农业产业链结构。培育优势品种，建设特色原料生产基地，完善利益联结机制，促进鲜食、饲用、其他专用玉米原料基地与龙头企业、农产品加工园区、物流配送营销体系紧密衔接。大力发展玉米精深加工，提高附加值。发展以玉米电子商务和现代物流，促进线上线下融合发展。
三、政策建议
(一)调整收储政策(价格)政策
结构调整任务繁重、时间紧迫，涉及国家、农民、企业等多方面利益。建议由国家发改委、财政部、中农办等有关部门牵头，抓紧研究改革玉米临时收储政策和收购价格定价机制，统筹考虑粮食稳定、资源承载、农民收入、财政负担、加工企业、库存保值等因素，引导农业结构积极有序调整。
(二)创设结构调整补助政策
调减玉米的重要路径是粮改饲、粮豆轮作，以及玉米改种杂粮、牧草、果茶及其他生态适宜性作物，但受比较效益和市场影响，需要国家给予适当补助，以引导鼓励农民调结构。建议：一是在总结今年试点经验的基础上，明年扩大粮改饲试点规模，由目前的30个县增加到100个县，每县安排1000万元。并制定支持东北地区粮豆轮作的政策，安排专项补贴资金。二是适当降低玉米收储价的同时，可提高大豆目标价格，把省下来的钱转到大豆上，相应提高大豆种植效益，引导农民扩大粮豆轮作。三是对实施玉米青贮的农户给予补贴，保证实施青贮的农户收入不低于出售玉米籽粒的收入，每亩可给予100-150元补贴;四是在北方玉米优势产区，鼓励玉米-大豆轮作，轮作年给予种植大豆农户轮作补贴，补贴幅度要略高于种植玉米和大豆的收益差额;五是在不适宜机械化大规模种植玉米的丘陵地区和山区，采取粮改果补贴政策，改种果树后给予3年补贴，补贴幅度应与种粮直补持平。六是在西南地区不适宜种植玉米的坡耕地上，通过补贴方式鼓励农民改种茶叶，并提供种苗和必要的培训。按新栽茶树第三年开始采摘计，可对粮改茶农民给予2年补贴，每年每亩补贴150元。七是在农牧交错带的玉米分散种植区鼓励农民种植牧草发展养殖业，按牧草一年收获3次计算，对粮改草的农民进行补贴，补贴水平与青贮补贴持平。
(三)强化创新驱动
实施科技、机制创新“双轮驱动”。科技创新重点要大力推进种业创新，加快选育高产优质抗逆、适宜机械籽粒收获的玉米品种，选育适宜饲用的高生物产量、高蛋白质含量青贮玉米和牧草品种。加强品种管理，防止越区种植。机制创新重点是培育新型农业经营主体和发展适度规模经营，特别要做大做强一批牛羊规模化养殖龙头企业，建立健全龙头企业与种养大户、家庭农场、合作社利益联结机制，示范带动结构调整，引导产业转型升级。
(四)加大金融支持力度
建议通过建立信贷担保体系，支持新型农业经营主体粮改饲、发展现代草食畜牧业，促进农牧结合。加大对龙头企业、有实力的专业合作社的金融支持力度，引导其积极参与玉米结构调整。给予粮改饲青贮窖建设补助和生产贷款支持，鼓励参与种养、收储、加工、销售等环节，延伸产业链条，健全利益联结机制，示范带动结构调整。
(五)加强进口管理
针对我国粮食生产国际竞争力弱、人口众多、进口资源有限的形势，进一步研究粮食贸易保护政策，减少进口对我国玉米生产的冲击。充分利用绿色壁垒等非关税措施，合理控制进口节奏。加大对粮食走私的打击力度，保护国内玉米生产者的利益。
(作者 尤飞、罗其友均为中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员)
