摘要
城镇化进程中失地农民权益缺失严重，源于失地农民受到的社会排斥，包括结构性排斥和功能性排斥两个方面。一方面，户籍制度、社会阶层、社会文化产生了不合理的社会结构，对失地农民进行排斥；另一方面，由于失地农民自身人力资本水平偏低和社会资本存量不足，导致受到功能性排斥。要保障失地农民的权益，必须从制度改革、文化建设、职业技能培训、创业扶持等几个方面入手，努力消除失地农民受到的社会排斥。
一引言
城镇化是现代化的必由之路，也是我国解决“三农”问题的根本途径。然而，随着我国城镇化进程的快速推进，越来越多的农民失去了作为生产资料和生活保障的土地，被动地从农民转变为“市民”。有学者研究认为，城镇化水平每提高1个百分点，将有1000万农村人口转为城镇人口，而每征用1亩土地，将产生1.4个失地农民（陈晓宏，2005），我国失地农民每年以250～300万的人数递增（张士杰、杨昌辉，2013），预计到2030年我国失地农民将达到1.1亿人（翟年祥、项光勤，2012）。中国城市国际形象调查结果显示，我国目前有655个城市正计划“走向世界”，200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都市”，在这种城市急剧扩张的热潮背后，将涌现出数量庞大的失地农民，并由此引发众多社会问题（王勇、王淑卿，2011）。失地农民失去土地之后，不少人面临着“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”人员，基本权益缺失令人堪忧。
从现有文献来看，已有一些学者从社会排斥角度分析失地农民生存和发展中遇到的一些问题与解决的思路。如陈世伟（2007）认为，经济排斥、制度排斥、社会关系网络排斥是失地农民就业的主要障碍；秦启文、吴爽（2008）从社会制度、经济、文化与心理、社会关系网络等四个方面分析市民化过程中失地农民所遭受的社会排斥；张桂蓉（2008）认为，失地农民受到就业市场排斥、社会保障制度排斥和社会关系排斥，这些排斥叠加在一起，使得失地农民基本生活没有保障。鲍海君、冯科（2010）研究认为，通过“补偿性培训”，可以消除失地农民的文化欠缺，为转移就业奠定基础，获得可持续生计并融入主流社会；宋辉、郝龙（2013）认为，对于失地农民受到的政治、经济、文化与保障层面的社会排斥，可以通过构建“集体导向型社区发展策略”进行反社会排斥，从而加速失地农民身份转变、产业转型与城市融入进程。学者们从社会排斥角度对失地农民生存与发展中的问题及解决的思路研究，为本文提供了有益的启示，在借鉴其他学者研究成果的基础上，论文从社会排斥两个层面视角，分析失地农民权益缺失的现状及成因，并在此基础上提出保障失地权益的对策建议。
二失地农民权益缺失现状
所谓权益，是指公民受法律保护的权利和利益。权益既可以是有形的物质利益，也可以是公民根据法律法规所拥有的无形权利。失地农民的权益可以从生产、生计、社会保障、生活方式等几个层面来进行分析。生产方面的权益，对于农民而言，是其应该享有的与土地相结合从事生产活动的权利，即劳动权。生计方面的权益，对失地农民而言，是其应该享有的可持续的生存和发展的权利，也就是应该拥有长期稳定的生活来源。社会保障，是公民享有的一项基本权利，是国家通过立法保障公民在生活遭遇困难时有权得到政府经济援助或物质帮助的一项制度安排。失地农民在失去土地之后，应该纳入到相应的社会保障覆盖范围之内。生活方式方面的权益，是指失地农民长期在农村生活所形成一种生活习惯和行为方式。习以为常的生活方式遭遇急剧改变时，会让人产生心理上的不适。
（一）生产资料丧失，就业权益受损
土地是农民从事农业生产不可缺少的生产资料，对于以农业种植为主要生活来源的农民而言，失去土地就意味着失去了赖以生存的生活保障和就业条件（李永友、徐楠，2011）。在山区，农民在从事农业生产的比较效益较低，特别是当农膜、化肥、农药等价格上涨时，从事粮食种植扣除成本和人工，实际收益更低，但是城市郊区的农民却不同，他们可以凭借靠近市区的地理位置优势，从事蔬菜、花卉种植，或经营养殖业，获得较高的经济效益，甚至超过了到本城市打工的收入（林民书等，2002）。由于城市不断向周边郊区扩展，原本能够给郊区农民带来较高经济效益的土地逐渐被城市吞噬，最重要的生产资料因此丧失，农民也就失去了收入来源。城市郊区农民失去土地这一生产资料之后，将变得无地可耕，也意味着失业，失去了在农村的“就业权利”。在计划经济时期，政府对失地农民采取农转工的安置方式，坚持“谁征地，谁安置”的原则，一般由用地单位为失地农民安排就业（隗苗苗、张汝立，2013），而在市场经济条件下，政府不再包办就业，社会成员通过市场化方式实现就业。失地农民文化程度普遍偏低，又没什么技能，失去土地之后很难在城市找到合适的工作，就业权利得不到保障，而就业权利是劳动者最基本、最重要的权利，其作为实现劳动者基本生存权与基本发展权的最主要途径，决定并影响着劳动者及其家庭的生活状况与质量（孟颖颖，2011），就业权利的丧失，意味着失地农民基本的生存权利和发展权利将受到严重影响。
（二）补偿标准过低，生存权益面临危机
城镇化进程中，失地农民对征地行为最不满意的应该是土地征收补偿标准太低。我国《土地管理法》最早于1986年6月25日通过，1988年12月29日第一次修正，2004年8月28日第二修正。按照现行土地管理法第47条的规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。并且，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。实际操作过程中,由于种种原因,农民能拿到手的征地补偿补助费总额则更少（李祥兴，2007），在土地出让金收益的分配格局里,农民只得到5%～10%,村级集体得到25%～30%,而60%～70%为各级政府和开发商获取，农民与地方政府间分享土地出让金的比例严重失调（程瑶，2009）。据统计，2011年全国平均每亩产值在1500元左右，按最高补偿30倍计算，最高可获得4.5万元/亩左右；而全国开发商购置土地共花费8049亿元，购置了4.0973亿平方米土地，即每平方米平均单价1964元左右，折合每亩的平均价格约为131万元。这些土地的前身包括国有土地和集体土地，国有土地因为整体的地段优势会更贵一些，而由集体土地改性而成的部分单价应该较低，因为没有分类统计，假设按均价的一半计算，也有65万元/亩。按此粗略估算，农民土地被征收后所获得的补偿款只有最终卖价的6.9%，也就是1/14左右①。失地农民实际得到的征地补偿款与土地的最终卖价如此悬殊，严重侵害了失地农民的合法权益。当前，因征地引起的矛盾已成为农民上访的焦点。国土资源部提供的数据表明，目前全国1/3以上的群众上访都归因于土地问题，而其中60%左右的纠纷是直接由征地引起的，失地农民问题已经由发达地区局部的社会问题扩展为全国性的社会问题（李飞、钟涨宝，2010）。尽管2012年12月24日十一届全国人大常委会第三十次会议审议土地管理法修正案草案，删除了现行法第47条中按照被征收土地的原用途给予补偿，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍的内容，但由于省、自治区、直辖市可以规定补偿安置的具体标准，补偿标准各省并不统一也不明确，因而实际难以落实。
由于农民本身的理财能力和投资能力偏弱，往往在短期内就会把有限的征地补偿款消费掉。有些失地农民面对突如其来的一笔征地补偿款，甚至把它用于赌博，一夜之间就可能统统输光，最终土地和钱财两空。实践中，不少地方出现这样的现象，即失地农民挥霍掉征地补偿款之后，生活陷入困境，又以补偿款太低为由向政府要钱。一次性支付的征地补偿款，无论失地农民用之于正常的生活开支，还是短期内被挥霍一空，一旦用尽，失地农民将失去维持生计的来源，从而陷入生存危机。
（三）被城市化，却难同享市民权益
失地农民失去土地之后，户口从农村转入城市，身份也由农民转为城市居民。但是，失地农民的市民化并非主动的，而是“被城市化”。转为城市居民的失地农民往往享受不到城市居民应有的公共服务，既不像农民，又不像城里人，处于尴尬的境地，成为游走于乡村与城市之间的“边缘人”（郑风田、孙瑾，2006）。转变为城镇居民的失地农民因为已经拥有城镇户籍，不再是农民身份，因此不能再继续享受农村人口才能享受的一些优惠政策，比如计划生育政策，城市户籍的只能生一胎，而农村户籍的，如果第一胎是女孩，则可以生第二胎。然而，进城之后的失地农民却又享受不到城市的许多公共服务，在住房、就业、医疗、子女教育方面仍然难以实现真正的城镇化（林乐芬、金媛，2011）。城市中原有的一些针对城市居民的政策往往不能及时覆盖到失地农民，比如最低生活保障制度、城镇居民医疗保险制度、经济适用房等等，由于在就业、社会福利和公共服务等方面的“待遇”不完整，使得他们在心理上没有真正地认同自己的“市民”身份（严蓓蓓，2013）。
（四）离开土地，生活方式断裂
失地农民原本生活在农村，习惯了土地上日出而作、日落而息的生产方式，而失去土地之后，原有的生产、生活方式亦不得不发生改变，往往需要经历从农业生产到亦工亦农或亦商亦农的兼业过程，再到完全从事非农产业的转变（易虹、刘晓芳，2012），一些有技能的人可能进入附近的企业打工，一些人可能做小本生意或从事保洁、维修等家政服务，更多人因为既无技能也无经营场地而无所事事，生产方式不同于以往农村，发生了根本变化。生产方式发生变化的同时，生活方式包括消费方式也发生了变化。农民的生活方式比较安逸悠闲，几点出工，几点收工，全凭自己掌握，但城市的工作节奏和生活节奏都相对较快，失地农民进城之后，或许一时难以适应。从消费方式来看，城市郊区的农民原本可以在农田里种植蔬菜，或者搞些养殖，不仅可以通过销售农副产品获得生活来源，而且自家吃的蔬菜、禽蛋不需要购买。农民失去土地进入城市之后，所有吃的用的都需要购买，不仅增加了生活开支，而且也会产生心理上的不适应。另外，有些城市为失地农民建造了集中安置的住宅小区，表面上看，失地农民住上了漂亮的单元楼，过上了城里人的生活，但是自成体系封闭的套房却成为居民相互往来、交流互通的一个屏障。在失地之前，农民住着矮楼或平房，走家串户、喝茶聊天是一天劳作之后最好的休闲方式，但进城住进套房之后，相互间交往减少了，从而拉开了感情沟通的距离。这种生活方式的转变，也让一些失地农民产生心理上的不适。
三失地农民权益缺失的机理：社会排斥的结果
“社会排斥”一词出现于20世纪70年代，当时是一个社会学术语，由法国学者勒内·勒努瓦（ReneLenoir）首次提出，并流行于法国，强调的是个体与社会整体之间的断裂。这一概念提出之后，受到广大学者的广泛关注，其他学科诸如人类学、经济学也开始认可并使用这一概念。社会排斥的核心内涵，是指部分社会成员不能与主流社会共同分享社会资源及公民权利的境况。社会排斥从成因方面来看，主要有两类：一是结构性的社会排斥，二是功城市市民的态度就像一面镜子,它给失地农民最直接和最真切的感受,失地农民正是通过这面镜子来映照自己的社会身份并产生自我认同。城市居民对失地农民在文化上的排斥态度，也让失地农民感觉到没必要跟原市民交往，同时不知道怎么去跟原市民交往，从而导致失地农民的交往圈主要局限在失地农民之间（沈关宝、李耀锋，2010）。对失地农民而言，一方面，失去了农民原来的生活方式与生活习惯，另一方面，又没有真正融入城市生活之中，连他们自己也不认可为城里人，生活方式因此断裂。有学者实证研究的数据显示，在“是否认同自己已是城市人”的回答中,只有8.96%的失地农民认为自己已经是城市人,有28.36%的失地农民仍然倾向于自己的农民身份,有53.09%的失地农民认为自己介于农村人和城市人之间（冀县卿、钱忠好，2011）。
（二）功能性排斥：失地农民权益缺失的内在影响因素
社会成员由于自身功能的欠缺，导致获取社会资源的机会被剥夺，或者自身权益被侵害，因而容易成为社会排斥的对象。农民自身功能的欠缺包括两个层面的含义：一是人力资本水平偏低；二是社会资本存量不足。
1.人力资本水平偏低。人力资本包括知识、技能、健康等几个方面。社会成员自身的人力资本水平状况，不仅是影响个人发展的禀赋基础，也是实现与维护自身权益的重要素质保障。失地农民普遍文化水平较低，缺乏捕捉就业信息或把握就业机会的能力。有学者对重庆李渡开发区失地农民进行的问卷调查数据显示，3710名失地农民调查样本中，初中以下文化程度的占90%，高中（中专）文化程度的占8.9%，大专以上文化程度的仅占1.1%（王勇、王淑卿，2011）。尽管每个城市失地农民文化程度的具体分布不完全一致，但是初中及以下文化程度者占失地农民中的绝大多数是个不争的事实。失地农民不仅文化程度偏低，而且通常又没有接受非农职业技能培训，在劳动力市场对求职者素质与技能的要求日益提高的情况下，不具备足够的就业竞争能力，因此失去土地之后难以在城市劳动力市场找到适合的就业岗位，出现既失地又失业的状况。失地农民人力资本水平总体偏低的禀赋特征，成为其遭受社会排斥的重要内在因素。
2.社会资本存量不足。社会资本是指社会主体间紧密联系的状态及其特征，它存在于人际关系的结构中，主要体现为个人或组织所拥有的社会关系网络的大小。社会资本与物质资本、人力资本一样，这种个人或组织与他人之间的联系可以给他个人或组织带来未来的收益。社会资本是一种嵌入于个体行动者社会网络中的资源，相比较而言，拥有社会资本多的人比拥有社会资本少的人更容易从社会中得到好处，这是因为社会资本拥有量多的人，不仅可以获得更多的有用信息，而且也可以直接得到更多的人力、物力或财力上的帮助，从而能占有更多的机会获得成功，降低了在社会中遭到排斥的可能性。失地农民本身处于社会分层结构中的底层，其社会资本存量有限，经常交往的人主要也是同属社会底层的邻居、亲戚或者是邻村的人，与社会分层结构中处于中上层的社会阶层接触不多，因此，当权益遭受侵害时，缺乏有份量的人替他们说话，所以尽管征地补偿标准过低也只能委屈地接受。失地农民社会资本拥有量较少，社会关系网络较简单狭窄，一旦失去土地，即使想到城里找份工作，由于所能获得的就业信息极其有限，因此，要想获得一份工作并不容易。而那些想创业的失地农民也会发现，由于缺乏足够的社会资本，要想获得金融机构的贷款同样是非常困难的。金融资本天生追逐高收益，热衷于贷给实力雄厚的大企业，连对于小微企业都不屑一顾，更何况是失地农民用于创业的小额信贷。在这种情况下，失地农民如果需要资金投资于创业，或生活上急需用钱，只能向狭小交往圈中的邻居或亲戚朋友借。一些学者的调查显示，失地农民进入城市之后的交往对象以亲戚和邻居为主,与亲戚交往密切的占50.11%,与邻居交往密切的占45.42%,与非亲缘密切交往的只占30.06%，当失地农民急需资金时,向亲戚借钱的可能性最大,占71%,其次是朋友,占17.06%,只有8.1%的失地农民会求助于金融机构（冀县卿、钱忠好，2011）。总之，失地农民由于所拥有的社会资本存量太少，使得他们在寻求维权帮助、获得就业机会及筹措创业资金等方面，常常被排斥于主流社会之外，公平合法的权益难以得到有效维护。
四反社会排斥：维护失地农民权益的路径选择
失地农民权益缺失从社会学角度看，主要是社会排斥所致。一方面，户籍制度排斥、社会阶层排斥、社会文化排斥共同构成失地农民权益缺失的结构性排斥根源；另一方面，自身人力资本和社会资本不足，成为失地农民权益缺失的功能性排斥根源。基于此分析，要维护和保障失地农民的权益，应该努力消除社会排斥，要在社会结构中把失地农民纳入到主流社会中，同时还要提高失地农民的素质技能，增强失地农民把握社会机会的能力。
（一）消除结构性排斥，促进维护失地农民权益的社会公平
1.改革征地补偿制度。农村集体土地不能在市场交易，必须由政府征用之后变为国有土地，才能通过招拍挂的方式进行转让。政府征用土地是按照土地管理法的有关规定对失地农民进行补偿的，而政府把土地卖给开发商的价格远远高于政府给农民的征地补偿款，中间巨大的差价被政府和开发商所占取，这是失地农民对土地被征用感到最不满意的主要原因，实际上也是失地农民权益缺失的最主要表现。要消除社会排斥，维护失地农民的权益，首先应该从提高征地补偿标准入手。对失地农民进行补偿时，必须充分考虑到土地的溢价因素，虽然土地的溢价是由经济社会发展的原因所致，但失地农民经营土地多年，也应该分享这一发展成果。政府应该从土地溢价收益中提取一部分补偿给失地农民。当然，这一做法必须通过制度改革进行明确，没有制度就没有依据，因此必须改革现行征地补偿制度，不仅要取消土地管理法中有关“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”的规定，而且必须明确规定土地补偿费和安置补助费在土地转让价格中所占的比例，使提高补偿标准具有明确的可操作性。
2.推进户籍制度的实质性改革。只有在城市享有体现人的生存权、发展权的公共服务，失地农民的基本权益才能得到保障，他们在城镇才能过上了体面的生活；如果缺失公共服务，他们就会感到被歧视，有强烈的被剥夺感（严蓓蓓，2013）。失地农民进城之后，不能顺利享受到针对城市居民的基本公共服务，是城乡二元户籍制度根深蒂固的原因所致。城乡有别的二元户籍制度赋予了城乡居民不同的权利，由于失地农民原本户籍属于农业人口，因此无法享受与城市居民平等的社会福利和基本公共服务权利。要保障失地农民的权益，必须对户籍制度进行实质性改革，最根本的措施就是剥离依附在户籍制度上的一切福利与特权，还户籍制度以人口登记与管理的本来功能。只有户籍制度改革，使失地农民取得与城市居民同等的公民权利，才能免受制度的排斥，从而使权益保障增加一层防护衣。另外，政府还应加大对失地农民参加社会保险的补助力度，缩短失地农民与市民之间的待遇差距（隗苗苗、张汝立，2013）。
3.通过文化建设，加快失地农民城市融入的步伐。失地农民的被边缘化，与社会文化上不被认可有很大关系。城市原居民在心理上不认同失地农民为城市居民，失地农民本身也没有明显的城市归属感，都是导致失地农民不能顺利融入到城市生活中的重要原因。通过文化建设，有助于加快失地农民城市融入的步伐。首先，加强街道或乡镇与失地农民居住社区之间的联系，街道或乡镇干部要经常到失地农民居住社区去走访，关心询问失地农民的就业与生活情况，及时回应失地农民的各种利益诉求；其次，促进文化下基层，让城市优秀的文化剧目到失地农民居住社区去巡演，让失地农民充分感受到城市文化的氛围，并受到精神上的陶冶；再次，通过各种形式，加强对失地农民以城市生活方式和行为规范为主要内容的宣传教育，特别是要加强城市交通安全知识的宣传教育，同时要增强失地农民环境卫生保护意识和社会公德意识。
（二）消除功能性排斥，弥补失地农民融入主流社会在人力资本和社会资本方面的欠缺1.开展针对失地农民特点的技能培训，帮助失地农民获得非农职业。政府在实施积极就业政策时，不能只考虑大学毕业生、城市原有的就业困难人员和进城农民工的就业问题，而遗忘了失地农民的再就业问题，让失地农民产生被社会排斥的感觉。为增加失地农民在城市的非农就业机会，提升其职业技能，政府应该根据失地农民的人力资本特点，有针对性地开展职业技能培训。一方面，可以大力发展社区服务业，对年龄较大、文化程度较低的失地农民进行社区服务技能培训，使之培训之后能够在社区从事保洁、绿化、保安、修理等服务性工作；另一方面，对于年纪较轻又有一定文化基础的失地农民，政府可以跟当地企业联系，以企业为培训基地，围绕市场需求开展定单培训，把经过培训的失地农民安置到企业就业。通过有针对性的职业培训，使不同年龄不同文化层次的失地农民获得与自身人力资本禀赋相适应的非农职业，从而保障了失地农民失去土地之后的就业权利。
2.加强政府效能建设，提高服务失地农民就业创业的行政效率。失地农民在失去生产资料之后，一些人虽然不能在城里找到工作，但也不甘心无所事事，希望通过创业获得可持续的生计来源。但是，由于资金、信息、技术、场地、自身人力资本状况、社会资本存量等方面的资源约束，创业可能举步维艰。这就需要政府发挥积极的帮扶作用，帮助有创业意愿的失地农民解决创业过程中遇到的各种问题。首先，要简化失地农民的创业审批手续，并出台税费优惠政策；其次，要对有创业意愿的失地农民进行有针对性的开业辅导和创业培训，指导失地农民选择可行的创业项目，提高其经营管理水平；第三，为失地农民创业提供贴息贷款服务，并简化贷款审批程序，确实解决失地农民创业的资金约束问题。（参考文献略）
