开展清产核资是推进集体产权制度改革的基础前提，也是当前全面深化农村改革的“第一任务”。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确提出，开展集体资产清产核资，从2017年开始，按照时间服从质量的要求逐步推进，力争用3年左右时间基本完成。2017年12月农业部等九个部门专门印发通知，进一步对清产核资的总体要求、重点工作、时间安排和工作步骤等作出明确部署。从实践层面看，做好清产核资应注意把握以下几点：
第一，要对集体所有的各类资产进行全面清产核资，摸清集体家底，健全管理制度，防止资产流失。对于绝大多数农村集体经济组织而言，经营性资产较少，资源性资产和公益性资产占比较高。因此，清查过程中要注意与土地、林地、草原等不动产登记、自然资源确权登记工作相衔接，充分利用已有成果，减少和避免重复劳动。尤其注意的是，经济薄弱村更应该抓住这一时机加快开展清产核资工作。越早清查，村民意见相对越易统一;清查越全面，改革的成本就越低，推进就越快越平稳，反之，越往后拖越困难。
第二，要依据不同集体资产的形成过程和历史沿革，分门别类进行权属登记，严格按照所有权边界将集体资产确权到不同层级的成员集体。清产核资的重大意义就在于，通过明确产权归属，解决资产权属争议、债权债务纠纷、呆账坏账处置等历史遗留问题。历史遗留问题处理既是改革的缘起，也是改革的主要内容。各地要高度重视集体经济组织的负债清查问题，并以此为契机开展专门研究，提出债务化解的思路和方法。
第三，应由集体经济组织自行开展集体资产评估和价值重估，民主讨论确定估价方式方法。农村集体资产的实有量一般按照账面登记价值核实，对于发生变动或者资产账面价值与现实差距较大的，需要进行重估。集体资产评估的目的，主要在于搞清楚权属归属，不是为了资产交易，也不是分家，因此，资产评估的关键在于成员对评估过程的参与和对评估结果的认可，而不必追求评估对象、评估标准和评估方法的一致性，也可不必请专业评估机构进行评估。
第四，建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等一整套管理制度，实施年度资产清查和定期报告，加快信息化应用平台建设。建立管理台账和相应的管理制度是清产核资的重要任务之一。要通过农村集体资产监督管理平台建设，将集体资产纳入制度化管理轨道，实现互联互通与信息共享。另外，从中央到地方还应安排专项改制经费，创造保障条件，解决经济欠发达地区“改不起”问题。
在清产核资基础上，有条件的地区还要积极推进农村集体经营性资产股份合作制改革。中央文件提出，各地可根据群众意愿和要求，由县级以上地方政府作出安排，先进行试点，再由点及面展开，力争用5年左右时间基本完成改革。具体操作上，应主要做好五个方面：
第一，合理确定集体经济组织成员边界，明确农村集体经济组织成员认定资格与退出条件。改革中，要注意规范成员资格认定和取消、登记、变更等程序，把财产权利落实到每个集体成员、每个农户。特别是中央文件提出，提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。现实中，大多数改革先行区也实行不随人口增减变动而调整的静态管理方式。从这个意义上看，这次农村集体产权制度改革中的“确员”意味着成员权锁定，也即包含土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权在内的一系列财产权利锁定固化。在界定成员资格的过程中，还应进一步规范村规民约，确保其不与法律法规和中央政策相冲突，维护外嫁女、入赘男、婚生子女等群体在享受集体经济权益等方面的合法权利。
第二，全面落实农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，探索建立“有进有出”的动态集体经济组织成员管理体系。集体经营性资产股份合作化改革过程中，股权设置应以个人股为主，是否设置集体股，要尊重农民群众的选择，由集体经济组织通过公开程序自主决定。但当一些农村完成“村转居”，集体经济组织的社会性负担逐步剥离后，集体经营性资产即将与外界发生交易行为时，应当逐步对集体股进行二次量化，以达到产权的彻底清晰，不设集体股并不是“分光吃尽”。股权设置完毕后，要抓紧建立健全集体资产股权登记制度，可参照农民合作社成员账户的管理方式，建立集体经济组织成员股权账户，详细记录集体资产股份份额、国家财政扶持资金形成资产量化份额、公积金量化份额、股份分红金额等信息，通过股权账户和股权证书“双保险”，确保将农民集体资产股份收益分配权落到实处。现阶段，还应重视股权变更、民主决策和流转交易等问题，探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，研究制定集体资产股份继承、抵押、担保贷款办法，研究高管持股、增资扩股和引入社会力量办社的方式方法，以股权管理为抓手，提升乡村治理体系和治理能力现代化水平。
第三，创新集体资产运行管理机制，理顺集体经济组织与其他村级组织的职责关系。应重点推进集体经济组织负责人去行政化改革，尤其是解决干部之间交叉任职的问题，增加市场选聘比例。应尽快研究出台专门文件，加快分配制度改革，完善激励机制，确保股份制管理人员收入与选任方式、经济效益相匹配，探索采取期股期权、岗位分红、激励基金等中长期激励方式，并健全与分配制度相配套的约束机制，研究村委会、党支部与集体经济组织的功能定位，妥善处理各类村级组织之间的相关关系。
第四，抓紧制定《农村集体经济组织法》，明确农村集体经济组织的产权边界及有限参与市场竞争的特殊法人地位。应研究设计一套特殊的法律保护制度与政策支持体系，对农村集体经济组织的名称、概念、成员范围、组织形式、组织机构、经营机制、财务管理、责任财产范围和责任形式、权利、义务等内容作出明确规定，确定农村集体经济组织行权范围与产权边界，充实农村集体产权权能。建议逐步将国家各级各类财政支农投入产权化、股份化，量化给村集体，量化到成员。鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，逐步建立健全农村产权流转交易市场机制，不断增强农村集体经济组织的活力、实力以及带动农民就业增收的能力。对新设立的农村集体经济组织，政府应当在一定的期限内给予一定的支持和优惠政策。现阶段，建议股份分红暂不征收个人所得税，或者采取“先征后返”的方式用于农村公共服务供给和农村社会事业发展。
第五，尊重基层自主选择权，提倡各地从实际出发探索发展集体经济的有效路径。在符合规划前提下，允许集体经济组织利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，发展新产业新业态。在集体建设用地利用方面，各地可以综合考虑自身条件、历史沿革和发展环境，加强村与村合作，探索不同的区域统筹发展机制。既可以由全部镇域内村集体经济组织联合建立统筹平台、统一经营，又可以由部分村集体经济组织联手共建;既可以自主开发、自主经营，又可以联合开发、引入社会资本。条件成熟的，还可以实现更大范围的区域统筹和更高层面的功能统筹。在风险可控的前提下，可以鼓励经济实力较强的村集体尝试参与股权投资、城市开发和基础设施建设，引导农村集体以资产管理向资本运营转变。有条件的地方，可以以资本为纽带，通过集体资产管理体制变革，建立集体资本授权运营新机制。
(作者单位：农业部农村经济研究中心)
