农村地区存在面域广、污染源小和居住分散等特点，系统性地治理农村环境，需要投入大量人力、物力和财力。如何消除农村环境“脏乱差”，彻底根除“农村病”，提高农村人居环境质量？本文以四川省彭州市农村环境综合治理社会实践为例，对创新型农村区域环境自主治理模式进行探讨。
农村区域环境自主治理模式理论研究
开展农村区域环境治理的背景
国家“十一五”规划明确提出新农村建设的具体要求，即按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的基本方向，扎实稳步推进新农村建设。其中，“村容整洁”是指根据农村的实际和特点，搞好乡村建设规划，保留历史文脉，建设良好的生态环境，形成优美的农村人居环境[1]。2010年1月，国家财政部公布，中央财政在未来3年内将安排专项资金120亿元用于农村环境治理。2014年，四川省成都市委、市政府决定“突出整治农村环境”，大力推动城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村拓展、城市现代文明向农村辐射，用3～5年时间开展以农村环境治理等为主的“四改六治理”行动，农村环境治理工作全面铺开。
自主治理理论
埃莉诺•奥斯特罗姆[2]建立的自主治理理论，通过理论分析及实证研究，提出了解决公共事物困境的第三条路径——自主治理。该理论起初用于解决公共池塘问题。在小范围公共池塘资源情境中，自主治理是指在没有彻底私有化和没有完全的政府集中控制下，公共池塘资源的使用者彼此之间达成使用公共资源的条约或者规则，并通过设计一系列运行机制，对这些条约或者规则加以执行。这些条约及其运行机制构成了自主治理制度。自主治理制度既有“私有特征”，也有“公有特征”；这一小群公共池塘资源的使用者可以组成一个组织，即自主治理组织。不同自主治理组织并非都有统一的结构，而且其制度安排也有差异。
自主治理理论需要解决三大问题——制度的制定、行为的执行监督和行为的诚信。假设制度制定的问题能够得到解决，如何解决行为的执行监督和诚信问题呢？埃莉诺•奥斯特罗姆通过案例分析，提出了八项制度设计原则：清晰界定边界、一致性、集体选择的安排、监督、分级制裁、冲突解决机制、对组织权的最低限度的认可、分权制企业。这八项原则是“成功”自主治理制度所共有的基本设计原则。在一定程度上，这套原则也可用于预测既定的自主治理制度安排能否延续并解决公共池塘资源问题，同时用于探索农村环境自主治理模式实践。
农村区域环境自主治理的理论基础
农村环境自治是指作为农村环境主体的村民，在没有完全私有化和政府完全集中控制化的情况下，依托政府组织的引导，在社会团体的法制指导下，彼此间自愿达成某些村规民约，并通过一定程度的行为运行，对村规民约加以执行的新型治理模式。这是在埃莉诺•奥斯特罗姆建立的自主治理理论基础上，根据农村区域特点而为农村环境治理开辟的新路径。过去，我国的环境管理模式是政府主导型，农村环境面域广、污染源小，政府对农村环境问题信息只能二次不完全获取，故该模式对于解决农村环境问题存在信息不完全且监管成本高等问题。单靠传统的以政府为主导的环境治理难以解决问题，而村民才是农村环境问题的完全信息者，对环境信息的获取更直接、具体、准确；村民也是环境问题的造成者和受害者，完全的“公众参与”能保证环境治理成果的长效性和全面性。建立以村民为主体的农村环境自主治理模式，势在必行。
农村环境自主治理模式初步探究
农村环境自主治理的前提条件。农村环境治理虽由传统的政府强制型单一主导管理，逐步发展到引入市场管理，如场镇和农村环境卫生实行公司外包作业、土地管理和环境保护等多部门参与的共同管理，但归根结底还是政府“埋单”，投入大量人力、物力、财力，治理效果却不明显、不常态。分析研究我国农村现有基本聚居特点：第一，村庄已经形成或初具规模，具有一定数量的共同生活人群。第二，同一行政村区域划分。第三，村民在感情上和心理上有认同感和归属感。第四，当地村民长期生活在农村，对当地的资源和环境问题非常熟悉。第五，他们有能力管好这些资源。这五个特点与埃莉诺•奥斯特罗姆的自主治理理论的条件假设相契合，为农村环境自主治理提供了前提条件。当现实条件与理论模型的条件假设逼近时，说明实际行为的结果将与理论的预测行为结果非常相近。如果将自主治理理论研究完全运用到农村环境治理中，必须具有三个基本特征：一是自主治理制度无须借助外部强制力，彻底撇开传统的政府强制型完全治理行为；二是自主治理制度是个体间合作博弈，实现“合作解”的一种制度安排；三是自主治理制度是建立在个体的相互信任、道德和利他行为等社会资本基础之上的。
农村环境自主治理结构体系。农村环境自主治理结构体系中包括三个层次即政策层、组织层、操作层。政策层主要体现在政府机构，通过“主导”向“引导”的智能转变，参与国家相关法律法规制定，出台一定的农村环境自治模式的积极推动政策。组织层掌握着上下联动的职能，一般由村委或者社区组成。虽然村民成为了环境自治的主体，但因其文化程度较低或者组织能力不够等各方面的“短板”，自主治理模式的彻底落实需要由一批能够弥补这些“短板”的村民组织给予指导，制定操作行为层面的规定约定，既能掌握环境自治的具体详细操作情况，又能与政府进行合理的接洽，比如村民间达成的院前屋后清扫制度等某些村规民约。操作层是具体执行环境治理自治模式的组织成员，不仅仅对农村生产生活起着决定作用，也对相互之间的行为执行力度进行自我监督和自我管理。
农村环境自主治理模式调研。以大量的实地调研资料作为支撑，借鉴当前以社区为基础的自然资源管理（CBNRM）的分析框架，调研主要从农户收入和环境治理的执行等方面进行，这也是当前比较成熟具体的研究方法。笔者通过资料收集400份、个人访谈80余次、问卷调查300次，统计并分析彭州市农村村民参与环境治理、农村村委组织治理、农村环境污染、农村生产和村民收入等情况。
彭州市农村区域环境自主治理情况
彭州市幅员面积1421平方公里，人口80.35万，辖20个镇、353个行政村（社区）、102个社区居民委员会和251个村民委员会，以蔬菜培育、水果培植和乡村旅游等农业产业发展为主。近几年，响应“建设幸福美丽新村”号召，彭州市全面整治农村环境，探索创新治理模式，村容村貌得到了较大改善。
自治模式的宣传条件创造
彭州市为践行农村环境自治模式，实施了环境治理几大项目，包括省级“美丽乡村”示范村庄创建、百村容貌整治、农村散居院落环境整治等，充分深入群众、了解群众，进而发动群众，让群众的理解发自内心、支持源于自觉。成立自主治理管委会，具备操作层和政策层两级最低程度的认可，表现在：村民对管委会决策权威性认同；基层政府对管委会支持和认可，为以群众为主体的环境自治模式奠定了坚实基础。
利用组织平台宣传自治模式。以龙门山镇为例，镇村先进党员和管委会成员组成的环境自主治理委员会，通过“坝坝会”、村民大会、进门入户、“一对一”帮扶等方式深入群众，记录并梳理群众意见和建议，将群众诉求等内容纳入农村区域环境自主治理模式实践的主攻方向和重点内容，制定环境管理方案和规划方案。
利用媒体平台宣传自治模式。利用广电平台，激活传统媒体的发动作用；开通微博平台，传递新兴媒体的宣传效果。通过全方位、宽领域、多层次地诠释和宣传，让农村环境自主治理工作为各年龄段的村民所了解。
群众自主治理制度保障
各镇分别成立以管委会和村社党小组为主的组织层，带领村民制定符合当地文化背景和环境特点的村规民约，如《院落管理责任书》和《农村垃圾分类意见书》，挨家挨户与村民达成协议，引导村民投工投劳开展环境自治。
落实网格化卫生管理机制。网格化卫生管理主要体现在农村散居院落环境治理方面。明确各散居院落住户的卫生自治区域，以户为单位将院落划分成若干个责任区域。院落自治管理委员会与每户签订《院落整改承诺书》，农户按承诺书规定自扫责任区，保洁人员再集中清运垃圾，形成了“农户自扫责任区、共同管理公共区、保洁人员集中清运”的各负其责、自我服务的良性机制。
建立资金保障机制。政府政策层负责，建立治理经费多元投入体系，按照“村民自筹、村公资金补贴、政府奖励”的模式，落实环境自治经费保障。一是自筹卫生管理费。院落自治管理委员会倡议每户按120元/年的标准自筹卫生管理费用，纳入院落整治资金，并执行收支公示制度，赋予村民参与院落整治的权利和监督义务。二是合理分配村公资金。经村（社区）议事会通过后，可合理使用部分村公资金，同时采取农户投工投劳的方式完善试点村的基础设施。三是政府奖励。被评为“环境优美村”的，市委、市政府给予其相应奖励。
建立垃圾分类机制。以“先示范、后推广”为基本要求，以“减量化、资源化、无害化”为基本标准，建立完善农村生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输和分类处理全过程管理体系，探索实施群众全程参与的“四二四三”农村垃圾分类管理办法。“四二四三”即：垃圾分为四类（不可回收垃圾、可回收再生资源垃圾、厨余垃圾、有毒有害垃圾）；农户和垃圾分类指导员双重对接管理，农户分类与指导员分类结合，开展垃圾源头分类工作；四级分拣（农户分拣、指导员分拣、回收站点分拣和压缩站分拣）；三方评比，农户可通过预约回收站点回收分类的垃圾来兑换现金，通过每月评比回收可回收垃圾和有毒有害垃圾量，来评选优秀垃圾分类示范户，给予一定物质奖励，并对优秀指导员和垃圾分类成绩显著的村进行奖励。
建立监督考评机制。通过环境治理责任划分，实行互相监督；通过发展农业和乡村旅游等产业，接受外界的监督。向每户居民收取100～120元/年不等的资金作为奖励基金，每月开展“星级文明住户”“卫生之家”“文明家庭”“清洁之家”等评比，评比结果与年终返还挂钩，以此促进群众从过去的旁观者和被管理者转变为实际参与者和管理者。
对农村环境自主治理模式的政策建议
从政策层、组织层和操作层目前在农村环境自主治理方面的探索实践可见，该模式逐渐被广大村民接纳，村容村貌得到了较大改善，农村环境治理日趋常态化。
在彭州市农村环境自主治理模式运行中，发动群众起到了重要作用，但完全实践农村环境自治工作仍然存在问题。笔者认为，落实农村环境自治模式，应注意几点：一是加强国家层面的农村环境自治法律法规的制定，改进政策的宏观供给，鼓励组织层和操作层参与政策制定。二是保障农村环境自治模式的结构优化和高效运行。三是加强对环境自治模式运行的监管。政策执行、行为落实，最后着重的就是监管。如何优化环境自治的监管机制，需要政策层、组织层和操作层继续深入思考。四是进一步做好群众思想工作，这是一切革命的基础。
结语
农村环境自主治理模式在彭州市农村环境治理工作中发挥着巨大力量，广大村民作为环境治理的主体，将为环境治理提供崭新的视角和发展方向。应借鉴初有成效的农村环境自治模式的结构和框架，具体分析各地的治理要素和环境状况，确定环境治理的基本方向，进一步完善和提升农村环境自治模式，对接新型城镇化的最优产业结构，促进全域经济发展，人民共同富裕。
