在讨论中国环境污染的原因时，“环境污染是体制问题”的说法颇为流行。人们开始相信，环境污染不仅仅是经济、社会等技术操作层面的问题，而是一个系统的“体制问题”。中国环保事业的奠基人曲格平先生在媒体疾呼“不消除环境污染，也要亡党亡国”。
习大大说：希望全中国蓝天常在、青山常在、绿水常在，让孩子们都生活在良好的生态环境之中，这也是中国梦很重要的内容。
大大的希望美好，但无论以怎样的方式应对，我们的生态环境还在持续恶化，中国环境政治中存在着两个充满张力的“场景”。
一方面，中央政府及领导人对环境问题高度关切，将环境保护列为基本国策之一，把“生态文明建设”写入党章；在中央政府层面制订了大量的法律法规，建立了自上而下的环境行政管理体系以执行这些政策；在国民经济和社会发展的五年规划中设置了雄心勃勃的环境和能源目标，鼓励环保和新能源产业的发展；积极参加国际环境事物的合作。
但另一方面，大气、水等环境持续恶化，政府在环保问题上的公信力不断下降；政府对环境非政府组织态度复杂而谨慎，对由环境问题引发的群体性事件和抗争不断打压；环保人士生存空间严重不足，环境运动一波三折。
为什么会有两幅差异明显的场景？一些环境政治研究人员深入地方层面，试图从政策执行角度解释原因，我总结了一下这些研究，有三种主流观点：
第一种观点，倾向于将中国的环境危机归结为地方政府在环境治理上的失败，认为地方政府及官员没有忠诚地执行中央政府的环境政策。即，中央的政策是好的，只不过是地方没执行好。
第二种观点认为为什么地方没有执行好，是因为地方政府和官员出于经济发展的考虑在本辖区内对污染企业睁一只眼闭一只眼，地方政府之所以能够反抗，或者对中央的环境政策阴奉阳违，是因为中央和地方的利益出现了冲突。环境保护更符合中央政府的利益，而经济发展更符合地方政府的利益。
第三个观点认为，地方政府在环境治理上的失败意味着地方保护主义的盛行和中央政府权威的不足，是地方分权过度和国家能力不足的结果；建议通过将环保系统垂直管理的方式来加强中央政府在环境治理中的权威。
我相信即便你不是做学术研究的，对这三个观点也会非常熟悉，好的政策没有得到好的执行，出现了偏差。
鸿芷每月一场“环境思想”读书会
其实这种偏差现象并非中国特色。70年代以来公共政策执行的研究不断告诉我们，一项政策无论它再完美，政策执行者不可能主动去执行这项政策，除非给足够的激励，通过适当的制度设计跟制度安排来监督检查政策的执行。
任何一项政策都不可能被100%地执行，执行偏差存在于几乎所有的政治系统当中和所有的政策领域。一项政策的执行会受到政策的制定、特征，执行机构的认知、意愿、激励和能力等等因素的影响。
政策执行偏差不可避免，我的问题是，在中国的环境政治中，政策执行偏差是原因何在。
本文由鸿芷工作室根据冉冉在鸿芷读书会上的发言编辑，更多内容见冉冉的新作《中国地方环境政治：政策与执行之间的距离》（中央编译出版社，2015年）。
根据我的分析，地方环境政策执行偏差的产生大概有五个原因。
一、政策制定：党控制下的有限多元主义模式与政策的冲突性、模糊性和“象征主义”
理论上，政策的制定与执行是两个不同的政策阶段。但在实际政治运转中，无法将两者完全分割开来。理想的执行结果需要决策者从议题塑造、议程设定和政策制定的初始阶段就考虑到对执行结果产生的影响。很多时候，政策执行偏差可能是植根于政策制定阶段，是政策制定本身的产物。中国环境政策制定系统可以概括为党控制下的有限多元主义模式，中国环境政策框架表现出了冲突性与模糊性相结合的特征。这在一定程度上导致政策执行者将其解读为“象征性政策”，选择“象征性执行”模式，从而产生了执行偏差。
首先，中国环境政策制定系统可以概括为党控制下的有限多元主义模式。在中央层面，中国环境政治系统中的决策者包括党中央、全国人大、国务院及其10多个部委。作为环境政治话语的塑造者，党中央负责制定宏观而抽象的理念、话语、目标、战略和方针，全国人大和国务院相关部委负责通过一定的程序把党的抽象意志转化为具体的法律法规和政策。绝大多数具体的政策都是由国务院及其相关的部委制定的，但理论上要受到人大的监督，允许一定程度的社会参与。
这个模式的悖论在于，虽然党以威权主义的方式控制着抽象环境政治话语制定和传播，但是将这些政治话语转换为具体政策的行政权力都碎片化地分散在国务院的十几个部委之中，彼此之间缺乏明确的责任分工和必要的部门沟通和协调，常常为了本部门的利益而出台互相冲突的法律法规。这个悖论在很大程度上造成了中国环境政策冲突性与模糊性相结合的特征。
其次，中国环境政策框架表现出了冲突性与模糊性相结合的特征。冲突性表现在目标设定、部门职能配置和具体政策工具三个层面，既有价值观上的冲突又有利益的冲突。在目标设定上，环境生态保护与经济发展之间的目标冲突非常明显；在机构职能配置上，将环境保护的政府职责分配给一些传统的、以发展为导向的部门，导致了官僚部门的利益冲突。在具体的政策工具层面，不同部门制定的具体执法性政策工具之间的冲突较为严重。模糊性不仅体现在环境法律文本的表述上，还体现在环境治理的责任分工上。这种模糊性一方面可能体现了决策者当时对环境问题认识的模糊性，一方面可能是为了缓解冲突性而作的妥协。
最后，中国环境政策框架表现出的冲突性与模糊性相结合的特征在一定程度上导致政策执行者将其解读为“象征性政策”，选择“象征性执行”模式，这有助于解释政策执行偏差产生的机理。通过“象征性”政策的制定，中央政府可以成功的向国际社会和国内民众展示其对于环境问题的关切，争取更多的信任和合法性支持。但是，也造成了地方政府的执行偏差，地方层面不同政策执行者缺乏有效的沟通和合作机制以调和冲突和模糊；中央难以监督政策具体的执行结果；政策执行者不会因为对“象征性政策”的执行失败而感到愧疚；环保政策执行领域的地方政府创新行为很少出现。
二、政策执行系统的行动者和权力结构：利益多元化、权力集中化、责任碎片化
按照Van Meter和Van Horn提出的政策执行过程的线性模型，在影响政策执行结果的众多变量中，执行系统的特征至关重要。在中国的环境政治系统中,地方政府是政策执行者，负责通过具体的行动将中央政府的政治话语、法律和政策转化为本辖区内实际的环境效果。地方层面的环境政策执行系统包括13个行动者，形成了由党委书记统合10多个利益多元化的行动者的过度集权化与过度碎片化并存的权力格局，可以理解为是环境政策制定系统的党控制下的有限多元主义模式在地方政府层面的一种映射。
党委书记的威权式角色体现在目标和战略设定、政策议程设置、人事安排和冲突调节4个方面。市（县、区）长在理论上是地方环境政策执行系统的“第一责任人”，掌握着下发“环保目标责任书”，责令关闭污染企业，安排环保财政支出预算3个方面的行政权力。环保局是地方权力架构中相对弱势的环境保护行政主管机关，无法获得足够的财政资源、人力资源和行政权力以有效地履行其法定职责。“发改委”等其它10个较为“强势”的政府部门不同程度地分割了环境政策执行的职能，但其部门利益和优先性很大程度上与其环境职能相背离。
权责倒置是这种权力格局的特征之一。环境责任越大，其在地方政治权力格局中的地位就越弱；相反，权力越大，环境责任就越少。党委书记在地方环境政策执行系统中占有绝对主导性权力，但却缺乏法定环境责任的限制和制约。环保局在其中的权力地位最为弱小，但法律却要求其履行统一监管环境保护的责任。现实生活中，难以见到党委书记因为环境问题而受到问责的案例，但邀请环保局长下河游泳却引发了媒体和民众的极大热情。
从比较环境政治的视野出发，环境政策执行系统的“碎片化”本身并不足以产生巨大的执行偏差，能否在政策执行过程中进行有效的合作和协调，将可能影响到政策执行的结果。有些国家的环境行政体系也带有一定程度的“碎片化”，但并没有因此而产生严重的执行偏差问题。例如，美国的环境政策执行功能虽然分散在不同的政府部门和政府层级之间，但有效的合作与协调机制有利于克服“碎片化”的负面作用。
然而，中国地方环境政策执行系统内部的不同行动者之间缺乏长期、制度化的合作与协调机制。党委书记的冲突调节作用成为替代性的利益协调渠道，不断强化了政策执行中的“人治”色彩。环境政策执行系统的沟通和合作很大程度上依赖于党委书记个人的价值观、偏好、利益取向及其冲突解决能力。而如何让环保政策的执行更符合地方政策执行者（特别是在执行者中起主导作用的党委书记）的价值观、偏好和利益取向则需要政策制定者制定积极有效的激励结构。
三、政治、物质与道德激励：倒错的激励结构
除非给予足够的激励保证忠诚的执行与执行者们的价值观、偏好、利益诉求更相吻合，否则政策执行者们不会自动地将政策目标转化为结果。理性选择的支持者认为恰当的政治和物质激励是委托人让代理人实现政策目标的必要条件，假设代理人行为的出发点是实现效用最大化。公共政策研究的认知学派强调道德激励不容忽视，因为这关系到政策执行者在心里和认知层面对政策的理解和阐释。
分别从政治激励、物质激励、道德激励三个层面讨论中央政府的激励结构对地方环境政策执行偏差的影响，我的研究发现：中央政府制定的激励结构是倒错的，意味着中央政府更多地激励地方政府抵制或变通，而不是忠诚有效地执行中央的环境政策。中央政府未能在政治、经济和道德层面激励地方政府官员有效地执行其环境政策是造成政策执行偏差的制度性根源之一。
第一，干部考核指标体系是目前中央政府鼓励地方官员进行环境治理的一种制度性政治激励模式，带有明显的“压力型体制”的特征。中央政府的各项考核指标模糊不清、矛盾冲突。实践中，环境指标与官员的仕途升迁没有实质性联系。这种以指标和考核为核心的“压力型”政治激励模式在指标设置、测量、监督等方面存在着制度性缺陷，导致地方官员将操纵统计数据作为地方环境治理的一个捷径，从而造成了政府在环境治理上的公信力流失。
第二，“项目制”是中央对地方环境政策执行者进行物质激励的主要方式，这种高度集权的财政投入和管理模式缺乏透明性、公正性、自主性和有效性，在一定程度上限制了地方官员投入环境治理的主动性。
中国政府的总体环保投入水平较低，中央政府掌握着环境保护的财政权。这种以事权下移、财权上收为特征的财政集权模式，不仅限制了地方政府环保投入的能力和兴趣，而且不利于财政资金的使用效率。中央政府公共预算在节能环保方面的支出绝大多数由各部委以“项目”的方式进行分配和管理。申请程序复杂，过程漫长，缺乏透明性，公平性受到质疑。层层审批、检查、审计，需要地方政府过硬的“跑部”（公关）能力，包括获取政府信息的能力、关系与资源的能力、政治机会结构等。跑项目过程中的寻租和腐败不可避免。
现有的财政投入和管理模式明显不足以从物质上激励地方政府忠诚地执行政策，相反，采取抵制或变通的方法消极执行环境政策却有可能为地方政府和官员带来更多的物质回报。这种物质回报可以分为三种不同的类型：一是放松环境标准后招商引资带来的地方经济增长和财政收入；二是对污染企业污染征收的排污费和罚款；三是政府官员个人的环保腐败收入。
第三，中国环境政治中倒错的道德激励表现为：一方面，能够从道德层面激励地方政策执行者积极保护环境所需要的思想观念、价值信仰、模范榜样都十分匮乏；另一方面，却有可能从牺牲环境发展经济中获得更多的认可、满足感和成就感。
理论上，党校和行政学院的环境教育课程应该成为中央政府从道德上激励地方官员执行环境政策的一个主要渠道。但是，党校、行政学院为核心的干部环境教育没能培养出政策执行者对环境保护在价值观和心里层面的认同感；地方的环境政策执行者无法因为忠诚地执行环境政策而获得更多的自信、认同、羡慕。同时，也不会因为环境治理的失败而产生道德上的内疚、自卑等情绪。
党校、行政学院系统开展环境教育很晚，课程设置、培训模式、教材、内容缺乏稳定性和确定性，不断随着中央政策优先性的调整而变化。对干部进行环境教育的时间短、强度弱、课程比重低、随意性大。环境教育的内容难以融入主体政治思想道德教育的框架中，甚至与主体的课程发生理念冲突。经过培训的干部，倾向于从“环保要服务于经济发展”的角度去解读中央的环境政策。
四、公众参与的边缘化：政治系统内部封闭的自我监督与反馈机制
良好的政策执行需要强有力的监督和反馈机制。中国环境政治系统中的体制内监督和反馈机制分别是：人大和政协的监督，纪检部门的党内纪律监督，环境司法监督和环境信访中的“群众”监督。在中国环境政治中，没有建立起对地方环境政策执行的有效监督反馈机制。体制内监督渠道是一个封闭的自我监督系统，公众参与在各项监督机制中被边缘化。具体表现是：
第一，地方人大、政协难以独自主的履行其监督地方政府环境政策执行的职能，需要很大程度上依赖于强势的中央和和党的“授权”。地方人大、政协中代表环保的声音极为弱势，没能成为地方公众参与和监督地方环境治理的有效制度渠道。地方人大、政协难以实现对地方环境政策执行的监督，在地方环境治理中发挥更大作用，其根本原因还在他们无法为公众参与地方环境治理提供有效的平台、渠道和保障，违背了环境治理中多元主体、公众参与的基本原则。
第二，纪委有责任监督地方环境政策的执行情况，因为“检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”是纪委的主要任务之一，党章规定中国共产党领导人民建设社会主义生态文明。但是，监督环境政策的执行在纪委的工作中处于纪委边缘化的位置。环保既不是共产党对干部提出的各项纪律要求中的重点，也没有进入纪委巡视监督的视野，更不是纪委反腐的重点目标。
第三，环境司法机构的监督应该成为环境治理中守卫正义的最后一道防线。但是，选择通过司法途径解决环境纠纷的比例非常低。其根本原因可以归结为司法独立性及其法官能动主义的欠缺。首先，法院和法官对司法在环境治理中的作用认知不足，环境诉讼渠道不畅通。其次，法院和法官在环境司法过程中的知识储备和能力不足，环境案件的判决率和结案率都很低。环境案件立案率、判决率和结案率都很低表明一个更严重的问题是现有法律体系对环境案件审理的程序性规定缺失。同时，环境司法还面临为“权贵”（政治、资本）服务还是为公平正义服务的悖论。在一个缺失“法治”精神的司法系统中，即便法官在认知和知识储备上能够胜任环境司法的要求，现实中也难以活在“真空”中，真正履行司法监督在环境治理中的作用。
第四，近10多年来，因环境污染而导致的上访人数和案件增长迅速，成为信访案件的主要来源之一。很多人宁愿环境信访而不是环境司法。但是，环境信访这种“群众”监督反馈模式对改善地方环境治理的效果值得怀疑。从机构设置上看，环境信访是环保行政系统内部的一种自我监督机制，无法克服官僚科层制组织模式的效率低下问题。从中央－地方关系的视角看，环境信访是压力型体制下中央控制和监督地方官员的一种手段，环境治理中的地方自主性受到限制。从政治议题塑造的角度看，政府倾向于用维稳思维来看待环境信访，把它纳入举国维稳体制当中进行处理。不但付出了巨大的成本和代价，而且限制了公众参与环境治理的渠道。
五、矛盾与摇摆：全球化是影响地方环境政策执行的外部情境式因素
将中国地方环境政治置入全球环境政治的情境下进行分析，可以发现两个悖论：第一，源自“西方”的“环境主义”成为中国环境保护理念传播的重要理论支撑、话语和道德合法性来源。将环境主义由理念转化为实际行动的媒体、环境非政府组织和公民环境抗争构成的全球环境公民社会为中国地方环境治理提供必不可少的提供智识、网络、技术、资源、能力支持和公众参与，是推动地方环境治理的主要力量。但是，政府对环境公民社会的发展十分警惕。
第二，政府在奥运会、国际会议等特殊时期极为重视空气质量的改善，环境议题成为中国国际合作的一个典范领域。但是，在环境外交的“民族主义”话语建构中，环境议题被视作“西方”干预、遏制中国发展的阴谋。这种矛盾性是导致地方政府在环境政策执行中左右撕扯、摇摆的重要力量之一。
（1）维护中央权威：主流媒体努力在新媒体挑战下维系固有的话语权力
主流媒体传统的叙事方式和话语结构服务于树立中央权威和帮助中央监督地方政府的政策执行的宣传战略。按照以“正确的舆论影响人”的要求，主流媒体在报道地方环境政策执行中采用的叙事方式和话语结构表现出三个特征：第一，宣传中央的环保政策和中央领导人对环境问题的高度重视；第二，选择性曝光一些地方的环境问题，以此来批评和监督地方政府对中央环境政策的执行不力；第三，在具体环境事故的报道中，采用“维稳”思维，倾向于事后的经验总结和宣传而非追求新闻报道的及时性和公开性。
考察从2007年到2014年媒体围绕着“PX”事件中的“科学”争论，可以发现主流媒体经历了从式微到强势回应到主动出击的变化过程。主流媒体已经认识到新媒体时代信息的多元化、国际化、平民化等趋势，对传统单一、居高临下宣教式的报道模式进行了调适，努力利用更多新媒体的元素和方法，以回应新媒体的质疑和挑战。将“PX”建设与否的争论引导到关于“PX”的科学认知方向上可能更有利于实现其“正确的舆论引导人”的职能。
主流媒体塑造“科学保卫战”的话语来回应民众反“PX”化工项目的运动，这一方面当然和“科学”（赛先生）的话语在中国近代史上占有极高的道德至高点和动员能力有关，但更重要的是人们长期习惯性的认为政府及其培养的“专家”代表“科学”的权威性，是“正确”的科学知识的提供者和阐释者。但是，主流媒体作出这些努力的目的仍然是以科学的“权威”来尽量消除普通民众对“PX”项目的反对和担忧，而不是就科学问题进行平等的对话和讨论。在政府网络管控的帮助下，主流媒体将自己设定为“辟谣者”角色，试图主导讨论过程。这种做法和新媒体时代的去中心化、去权威化的科学信息传播方式是相悖的。
（2）公民环境抗争：以中央的“好”政策抗议地方的“坏”执行
批评和抗议地方政府违反中央环保法律法规、方针政策是地方公众利用现有的政治机会结构进行环境抗争的主要策略。这和前面讨论的主流媒体的话语结构的类似之处在于，都是以中央“好”的环境政策的权威性来抗议地方“坏”的执行结果。
2007年－2014年，就媒体公开报道的13起大规模城市公民环境抗争事件来看，抗争都在不同程度上改变了地方政府原有的决定，如停建、迁址等。这给人们造成的一个印象是，公民抗争是迫使地方政府执行中央政策的一个最直接而有效的方式；公民环境抗争比人大、政协、信访、纪检监督等体制内的监督反馈机制更有利于表达民意，比环境非政府组织倡导的体制内公众参与更能影响政府决策。尽管公民环境抗争有利于帮助中央监督地方环境政策执行，但政府更加担心和恐惧环保组织与公民抗争结合所形成的环境公民社会的“洪水猛兽”作用，采用软硬两种措施阻止其进一步发展。
阻碍环境组织参与地方公民环境抗争的制度和能力障碍包括：1）环保组织出于保护自身需要，不得不得在议题上去政治化，尽量避免那些和“维稳”话题相关的敏感议题，避免政治风险。2）环保组织在管理上变得更加官僚化。这种官僚化体现在环保组织已经越来越多地被“嵌入”到威权国家的权力结构中，希望从政府那里获得更多的资源，通过与政府的合作甚至妥协来获得生存和发展的资源。3）环保组织运作方式上越来越逐利化，必须跟着资金走。政府设立专门的资金鼓励环保组织外包环保教育的项目，造成环保组织将更多精力放在环保教育而非环境抗争的议题上。4）环保组织自身构成精英化，缺乏地方性知识和沟通能力的“外来人”身份不具备代表本地民众进行地方抗争的正当性，也不容易获得地方抗争群体的认可，不具备足够的参与地方公民环境抗争的能力。
（3）“邻避”：政府对抗争人士去“正当性”的一种工具
以环境主义为旗号和诉求的公民抗争行动一般被认为有道德上的“优越性”。邻避运动常常被认为和自私、非理性、盲目等人类的负面情绪特征联系在一起。2012年之后，“邻避”经由大众媒体的使用，开始取代环境运动成为讨论公民环境抗争事件的一个主流话语。在“邻避运动”话语的主导下，普通公民环境抗争者的形象正在不断被重塑。参加2007年厦门反“PX”“散步”的人被认为是理性、克制、有责任感的“好公民”，2014年茂名反“PX”的公众却被描述为是自私自利的“邻避者”。以“邻避运动”而不是环境运动的标签来认识和解读公民环境抗争事件，有利于反对者在道德层面对公民环境抗争“去正当性”，可能起到在组织上进行分化瓦解的作用。
事实上，2007年以来的公民环境抗争事件表现出邻避运动的某些特征，但同时也带有某些环境主义运动的特征。但它既不是欧美社会意义上的邻避运动也不是环境主义运动，而是一种“权益维护型的公民环境抗争行动”。与“自私自利”的邻避者相反，他们是争取公众参与权利，推动中国环境运动的重要力量。其特点是：
第一，权益维护型公民环境抗争的首要诉求是要求污染制造方（主要是企业）和监管方（政府）停止或者避免、预防由于污染对自身合法权益的造成的侵害。这些权益不仅仅包括公民个人的环境权，还包括保护财产、健康、文化习俗等不受侵犯的公民权利。维护自身的合法权益的行动和忽视公共利益的、“自私自利”的邻避者行为是完全不同的概念。
第二，权益维护型公民环境抗争的价值观念仍然受到物质主义、消费主义的支配。欧美社会环境主义运动中的后物质主义价值观念并没有成为抗争的主要价值支撑，但这并不意味着参与抗争的是“非理性”的邻避者。相反，他们要求政府保护环境的目的之一是满足其中产阶级物质主义的消费“理性”。
第三，权益维护型公民环境抗争的参与人群是多样化的，目标诉求和价值理念不一，无法用“邻避”和环境主义概括。
（4）“APEC蓝” vs. 美使馆发布北京“PM2.5”数据
中国一直是全球环境治理体系的积极参与者，环境议题成为中国国际合作的一个典范领域。政府在奥运会、国际会议等特殊时期极为重视空气质量的改善，努力树立中国良好的环境形象。在中国的传统政治文化中，“蓝天白云”、“风和日丽”等自然天气现象常常被认为是统治者的合法性“天命”的自然象征。2014年北京APEC会议期间实现“蓝天”成为此时从中央到地方的一个头等大事。政府为此在采取了“极端”的环境治理措施，措施执行中的监督、处罚力度超乎想象。但是，这些紧急状况下的临时性政府管制手段是不可持续的，无法运用到日常的环境治理中。“APEC蓝”一词被创造出来，形容这种以非正常方式获得的短暂的、不可持续的“理想”事物。但在政府看来，这种在外交场合能够体现国家实力和“自信心”的“面子工程”是十分必要的，值得为此付出代价。
国际关系中的现实主义流派主导着中国的环境外交理念和实践。环境外交的目的被视作各国通过外交手段争取在世界有限的资源与环境容量中获得最大的份额。中国环境外交的“民族主义”话语架构体现为两个层次，一个是批评西方发达国家的“环境殖民主义”是造成全球环境问题的根源，另一个是将本国的环境问题作为一种主权问题，反对外来“干涉”。中国政府认为美使馆发布北京空气质量“PM2.5”数据是一种干涉内政的“阴谋”行为，强调北京市空气质量数据不能看大使馆的“眼色”。
美国大使馆监测和公布北京空气质量数据可能是推动政府修改环境标准、地方立法、逐步公布空气质量数据的一个必要条件，而不是充分条件。公众、环保组织和媒体对政府提供的环境数据的标准和可信度进行质疑，并采取一些公民行动，可能是最终让政府改变政策以体现其回应性的最核心力量。但是，在政府看来，这些回应性的措施的快速出台即不是美使馆也不是公众“倒逼”的产物，原本就在政府的工作议程当中。政府的官方话语不能公开承认外国政府的行动改变了中国的环境政策决策，因为在主流的官方话语将本国的环境问题作为一种主权问题，反对外来“干涉”。
