新《环保法》政策环评法律规定解析

2014年修订后的新《环保法》，增加了关于“政策环评”的法律规定。这是我国环境影响评价制度的重要发展，环保部门有必要对其加以准确理解，并推动其正确实施。

（作者介绍：别涛，系我所1985级硕士研究生，现任环境保护部政策法规司副司长。）

政策环境影响评价入法的历程回顾

环境影响评价制度源于1979 年的《环境保护法（试行）》，主要适用于单个的建设项目。2003年实施的《环境影响评价法》专章规定了“规划环境影响评价”，国务院2009年颁布《规划环境影响评价条例》，将环评制度由建设项目，延伸到规划层次，是一个重大进步。近年来，环保部会同发改、水利、交通运输等部门，先后发布了关于规划环评审查基本程序、水利水电规划、交通运输规划等规划环评的规范性文件。目前，我国环评已经形成了较为完善的管理和技术体系，逐步实现我国环评制度与国际经验接轨。将环评的适用范围在项目、规划的基础上，进一步拓展到政策层次，是完善环评制度的重要任务。

但是，政策环评入法并非易事。在《环境影响评价法》审议环节，九届全国人大环资委2000年底提出了环评法草案，尽管该草案提出了政策环评的设想，但遗憾的是，在三次审议过程和部门协调环节，始终未能达成一致，最后不得不以放弃“政策环评”为条件，环评法才于2002年底得以通过。在《环境保护法》修改过程中，环保部于2011年向环资委提交的建议稿，明确提出了“政策环评”的立法建议，但环资委2012 年8月提请人大常委会初审的修正案草案并无相关内容。环保部反复建议增加政策环评内容。在2013 年10月提请全国人大常委会三审的《环保法》修订草案稿中，“政策环评”终于被纳入草案，并于2014年4 月24 日四审通过。

新《环保法》关于政策环评的规定分析

新修订的《环保法》第14 条规定：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”结合立法过程讨论情况，现就该条规定分析如下：

1. “考虑环境影响”是什么性质？

该条规定虽然没有完整而明确地提出“政策环境影响评价”的表述，而是要求“考虑环境影响”。毋庸讳言，就设计该规定的立法目的而言，在整个修改过程中围绕这个问题的讨论，就是为了推动建立我国的政策环境影响评价制度。考虑到政治体制和决策惯例，法律没有采用“评价”，而是要求“考虑”，这是符合现阶段国情的。因此，就实质而言，该规定堪称政策环境影响评价的制度雏形，为将来进一步开展政策环境影响评价留下了足够的配套立法和制度建设的空间。

2. 为何采用“考虑”而非“评价”的表述？

就字面而言，“考虑环境影响”与已有的环境影响评价或者评价环境影响，存在文字性差异。在修订草案讨论阶段，立法机关对环境评价的操作过程是相当了解的。根据现行环评管理法律法规，对建设项目，法律规定了环保或海洋部门“审批”、“行业主管部门预审”等程序；对工业等专项规划，法律规定由审查小组进行“审查”，提出“书面审查意见”。

根据新法要求，国务院部门和省级政府组织制定经济、技术政策，应当考虑环境影响。不论组织制定政策的机关“考虑环境影响”采取何种方式，也不论其考虑环境影响之后达成何种结论，也不论该结论以何种文书形式表现，都不应由组织制定者之外的其他平行机关实施单独的审批性程序。简而言之，“谁组织制定政策，谁考虑环境影响。”即使某些重要政策需要经由国务院或其他上级机关批准，也不应有组织制定者之外的其他机关实施单独的环境影响审批性程序。

正是由于现有的建设项目环评文件需要由环保或海洋部门“审批”，专项规划环评文件需要由审查小组“审查”，也正是为了严格区别于现有环评的审批、审查程序，新《环保法》没有采用环境影响“评价”的表述，而是要求“考虑”环境影响。

3. 适用于什么范围？

这涉及对哪些政策应当考虑环境影响。法律要求制定“经济、技术政策”时，应当考虑环境影响。结合我国以往的经验和教训，对环境可能产生影响的“经济政策”，其范围十分广泛，主要包括：区域开发政策、产业发展政策、投资政策、财政预算政策、税收政策、价格政策、土地政策、采购政策、贸易政策，信贷、保险、证券等金融政策，以及影响环境的其他经济政策。

应当考虑环境影响的“技术政策”，是指那些经过研究开发，一旦应用就可能对环境产生明显影响的技术政策。它既可能包括转基因等新技术，也可能包括采用了新技术形成的新工艺或新设施，还可能包括推广新技术形成的新产品。

4. 谁是责任主体？

这涉及应当由谁负责考虑环境影响。新《环保法》的规定明确无疑：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府”。一般而言，“国务院有关部门”组织制定的政策，适用于全国范围；“省、自治区、直辖市人民政府”组织制定的政策，适用于本行政区范围。根据《宪法》第86 条，国务院部门主要称为部、委员会，此外还有办公厅、审计署、人民银行。根据《国务院组织法》第11条，国务院可以设立直属机构主管专门业务，设立办事机构办理专门事项。因此，对“国务院有关部门”当做从宽理解，不宜拘泥于宪法上的“各部、各委员会”。

而且，由于环保部门提出的相关经济和技术政策也可能产生明显的环境影响，也需要预先考虑环境影响，因此，这里的“有关部门”也包含国务院环保主管部门。

5. 谁是参与主体？

这涉及在考虑环境影响时，组织者应当听取意见的对象。法律明确规定，组织制定政策的国务院有关部门和省级政府，在考虑环境影响时，应当“听取有关方面和专家的意见”。“有关方面”究竟包括哪些方面呢？在研究条文的过程中，对此范围是清晰的。首先，毫无疑问应听取政府的“环保主管部门”的意见，包括国务院环保主管部门和省级政府环保主管部门。其次，还应包括其他有关部门，例如水利、国土、林业等有关环境资源管理部门；第三，包括科学院、工程院、参事室，高等院校、专业团体，以及其他有关方面。

由于需要考虑的是环境影响，不难推想，“有关专家”主要应是具备分析环境影响专门知识和能力的专家，包括生态、环境、医学以及经济、社会、法学等有关领域的专家。

6. 何谓“充分”考虑环境影响？

法律要求组织制定经济和技术政策的机关应当“充分考虑环境影响”。何谓“充分考虑”，这涉及新《环保法》与《环评法》的关系，二者有区别也有联系。就区别而言，新法将其与现有环评做了刻意区分。在考虑政策的环境影响时，考虑的范围无疑更广泛，应对防范措施势必更宏观。它不可能如项目和规划那样确定和具体，也不可能做出具体的环境影响监测，并据以得出精确的结论。

就联系而言，从环评制度的立法沿革看，新法关于考虑政策环境影响的规定，无疑是对环评制度的重要补充，因而在具体考虑环境影响的环节，必然具有一定的联系。这种联系，主要应当体现在考虑政策的环境影响时，有必要按照环境影响评价的基本目的，参照现行环评特别是规划环评的基本方法和技术规程，适当结合相关环评指标，通过对政策实施后可能造成的环境影响进行全面分析，并尽可能提出预防或者减轻不良环境影响的对策，目的是为了在审议和批准政策时全面考虑各种负面影响，实现科学决策。这就是“充分”的基本内涵

7. 如何“听取”有关方面和专家的意见？

这既涉及听取政策环境影响意见的具体方式，更涉及依法行政的基本要求和依法决策的相关规范。国务院2004 年《全面推进依法行政实施纲要》明确要求，各级政府和部门要健全行政决策机制，完善行政决策程序。涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。国务院2008年进一步要求，要完善重大行政决策听取意见制度。

因此，国务院有关部门和省级政府在制定经济和技术政策时，要采取适当方式广泛听取意见。对环保部门以及其他有关部门，主要通过书面征求意见、部门沟通协调等方式听取意见；对专家而言，可就专业性较强的经济和技术政策事项，通过书面征求意见或者举行座谈会、论证会等形式，事先组织有关领域的专家进行论证，认真听取其意见。