大气污染防治法修订于2015年6月底进行了二审。但不少业界专家认为，目前修订稿问题较多，应重新全面评估并大幅度修改。
大气污染防治法修订于2015年6月底进行了二审。一些著名的环境政策专家，指出修订稿问题太多，难以解决现实的大气环境污染问题，令人失望，希望推迟三审，对稿子予以全面评估和大幅度修改。
2015年7月7日，全国人大法工委行政法室召开在京的环境法学专家座谈会，几乎与会的全部环境法学专家都对稿子提出希望大幅修改的意见，主要如下：
一是立法目的与立法思路含糊不清，缺乏灵魂，制度设计缺乏实效性；二是对大气污染的现状与防治对策把握不到位，立法内容比例严重失调；三是对未来的大气污染态势和防治规律要求缺乏把握，针对性不强；四是区域污染联合防治思路和方法不清晰，制度设计不深入；五是经济综合主管部门的宏观调控职责和制度被忽视，可能导致监管跛腿现象；六是口号式条款太多，更像政策性文件而不像法律，无大错，也无大用，缺乏可实施性；七是对大气污染防治的特殊制度、机制和法律责任等缺乏全面把握，没有新意。
在会上，除了一名专家提出希望尽快进入三审予以通过外，其他专家都强烈呼吁推迟三审，重做功课。一些学者甚至认为，按照目前稿子现状，没有必要修订大气污染防治法，可以考虑提请全国人大直接制定全面的、系统的《环境法典》。可见，立法修订问题很严重。
而全国人大常委会委员、中国科学院科技政策所所长王毅对此反映，全国人大常委会在二审中，对二审稿的看法与专家的意见正相反。但他希望全国人大法工委能够重视环境法学界的意见。
立法缺专业
专业界与全国人大常委会出现如此大的分歧，问题的根源应是立法体制问题，主要如下：
一是立法组织机构的专业性有欠缺。全国人大法工委行政法室组织此次大气污染防治法的修订。该室曾成功组织了环保法修订工作。但大气污染防治法的专业性、技术性要比环保法强得多，立法难度要大得多。如果继续沿用环保法的现有规范和原则性方法，不体现大气污染防治的特殊性，修订意义不大。另外，正因为专业性、技术性强，全国人大常委会委员们未必知晓大气污染防治的发展态势、工作格局、防治思路和防治方法。专业人才缺乏导致的立法质量问题需引起重视。另外，全国人大常委会目前缺乏专业性辅导机制。如果不加强专业性辅导，可能导致常委会委员们出现立法评判失误。按照党的十八届四中全会决定要求，法治工作必须加强专业化。
二是全国人大常委会委员们难以参加立法的前端工作，也难以全部知晓各方专家的真实意见。根据大气污染防治法的修订流程，稿子先由环保部呈报国务院，再由国务院呈报到全国人大常委会。从现实来看，大部分全国人大常委会委员们参与立法的环节，一般是从一审会接触一审稿时开始。这相当于菜已大致炒成，再让评委们点评怎么修改再吃，这时基本已经晚了。
享有立法权的全国人大常委会全体委员或者部分委员应当全程参与立法，在稿子由国务院呈报给全国人大常委会后，一审稿的形成如果让全体常委们参与有困难，可以考虑让部分专业性强的常委们参与。特别是，在征求对立法稿的各方意见时，应当安排部分全国人大常委会委员们参加，保证立法者的直接知情权。而事实是，在京的环境法学者普遍指出，这些年来，他们参加过很多法律的立法意见征求会，却极难见到全国人大常委会委员，参加的只是全国人大办事机构的工作人员。这些工作人员因为立法工作量大、时间紧，大都希望法律早点通过或者修订，所以很多专业意见可能被屏蔽，难以被全国人大常委会委员们直接获悉。 至今看来，大气污染防治法修订的意见征求会议倒是开了不少，但是通过专家的反馈来看，很多重要意见并没有被采纳，不仅环境法学界的意见仍然非常大，环境经济、环境科学界的很多著名专家意见也非常大。按照党的十八届四中全会决定要求，立法工作必须科学化、民主化，所以全国人大常委会应加强立法流程改革工作。
三是立法任务重，审议时间短，立法时效性和立法质量有很大的提升空间。全国人大常委员会每年开六次会，每次会议时长大多为一周，主要的任务是审议法律和决定。从目前来看，每次审议的时间紧、任务重，加上每个专业性的立法和决定并不是符合大多数常委会委员们的专业，所以，紧迫的会议时间导致常委们难以细致审议，不能保证立法和决定审议工作的质量。从现实来看，因为全国人大常委会委员们大多是兼职，没有充分的时间参与立法，所以一部法律制定或者修订之后，如无极特殊的情况，下次修订一般要等五年、十年，甚至更长时间，导致立法制定和修改排队的现象严重。按照党的十八届四中全会决定要求，改革必须于法有据，法制必须为改革保驾护航，而滞后的立法难以保证这一点，所以全国人大常委会应加强立法时效工作。
如何改进
关于如何提高立法组织机构和常委会委员的专业性问题，建议如下：其一，立法组织机构调整时，应配套相关的科学和法律专业人员，保证立法组织工作的专业性。其二，加强对全国人大常委会的立法技术培训，如针对每部法律的制定或者修订，由全国人大常委会邀请法学专家、相关专业的专家和行业领域代表做辅导报告。
关于如何充分保证全国人大常委会委员的立法权和知情权问题，建议如下：其一，全国人大形成工作机制，保证部分常委会委员全程参与立法，知晓立法全程。在国务院向全国人大常委会呈报审议稿后，一审稿的形成应当吸收专业性强的常委们参与修改。其二，在征求各方意见时，应当建立制度，安排部分全国人大常委会委员亲自到场倾听、交流，并全程录像，把专家的意见全面、客观、真实地反映到审议会上，使立法能够用最科学、最合理的方式解决现实问题。
关于如何提高立法质量和时效的问题，建议如下：其一，从目前来看，让全国人大常委会委员们全部实现专职化不太现实，但可以考虑在每个专委会增加相关法学专业的全国人大常委会专职委员数量，保证部分专职常委全程参与立法，参与立法意见的征求工作，并建立专职委员与兼职委员的沟通和联系机制，在人大常委会闭会期间及时吸收和反馈兼职委员的意见。只有这样，才能提高立法共识的形成效率，提高立法时效。其二，建立立法舆情机制，全国人大常委会有关机构应当定期收集各界对立法的评论信息，并及时反馈给全体常委会委员。只有这样，立法意见才能客观、真实、全面地被全体常委们获知，立法质量才能进一步提高。
（作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长，标题和文中小标题为编辑自拟）
