最近一些省份提出，因为化解产能过剩，治理大气污染，保护水体环境，大大影响了GDP的增长，有的省份甚至达到1.7%。特别是一些媒体关于山东临沂市因为关停企业，失业率达到6万多人以及企业债务达到千亿元的报道，将环境保护工作和环境保护部门推到风口浪尖。临沂市是诸多工业城市的缩影，其他省份也存在类似的情形。此报道已引起中央和有关部门的高度重视。企业少了，就业就少了。就业少了，就会危及社会的稳定。为此，中央责成有关部门认真调研，讨论原因和对策。我们认为，对于环境保护与经济下行的关系，应当基于历史和发展的观点，有一个全面、客观、清醒的认识。
一、最近几个月，环境保护是环境污染型和资源消耗型经济下行的原因，但不是唯一的原因
关于临沂市的经济下滑失业提升报道，是在环境保护部约谈之后，临沂市关停、取缔、整顿一些企业发生的。其他有关省市的经济下滑消息，也是因为环境保护部门依据《环境保护法》的规定，约谈有关人民政府之后发生的。因此，在短时间内，经济下滑，失业率升高，肯定与环境环境保护部和地方人民政府采取坚决的取缔、关闭、整顿措施有关。因此，不容否认，环境保护是最近几个月经济下行的原因。准确地说，环境保护是最近几个月一些地区环境污染型经济和资源消耗型经济下降的原因。对产能过剩的污染型企业进行整顿关停不仅不影响全国的GDP，还会促进产能优化，避免劣币驱除良币的现象。因此，从全国的发展质量即绿色GDP的大局来看，不仅未降低，相反地，却有所提高。
但是，环境保护不是此次经济下行和失业率提高的唯一原因，企业土地成本提升和人口老龄化等导致的劳动力成本等提高也是重要原因。一些人士甚至提出，即使不进行环境保护，高成本和低效益的发展模式也难以保证经济持续增长。2008年发生的世界经济危机，总体上看，到现在还没有结束，而且近期也没有结束的迹象。其中，2013年以来，世界经济重新进入本轮经济危机之中的新一波萧条期，中国也没能幸免。此波萧条期，到现在还没有结束。德国等发达国家在经济危机期间，并没有沉沦，而且加紧进行科技研发，进行工业4.0的革命，目前已取得突破性的进展。2008年以来，我国的中央政府也因势提出，要化危机为机遇，在经济危机期间要大力开展产业结构调整，不得发展过剩产能。而相当多的地方党委和政府，目光短浅，没有看清形势，违背从中央的决策和部署，不是通过鼓励科技革新和发展创新经济度过难关，而是继续沿用以前的土地财政、污染财政和资源财政，大拆大建，为环境污染、资源消耗的产业发展大开绿灯，致使环境污染和资源浪费,比以前更加厉害。殊不知，这一行为造成两个严重的后果，一是大幅增加了污染排放的总量，全国性的大气雾霾现象就此发端；二是使过剩产能和产业结构不合理的现象更加严重。这为目前的举国调整产业结构和保护环境安全，造成了极大的障碍。如果当时这些地方党委和政府服从中央的决策和部署，就不会有现在的经济和社会危机。
二、现在的关停整顿是在还历史环境债，而且还会持续一段时间；若指望以后还债，代价会更加惨重
临沂现象证明，各地区不能与天斗、与环境斗，不能忽视有限的环境容量毫无限制地追求粗放式经济总量。一些地区以前享受了粗放式发展带来的发展成果，没有做出必要的环境保护投入，即没有承担必要的环境代价，现在肯定要付出沉重的事后代价。这是一个惨重的教训。而且，如果现在不及时采取得力的补救措施，等事情到了更加严重的境地，承担的代价，将比现在要大得多。现在看来，临沂等地方因为企业关闭、取缔、整顿导致的失业和财政问题，虽然严重，但是以此为借口，绑架民意和中央部署，继续回到以前的发展道路上去，后果将更加严重，经济和社会危机将难以克服。现在采取坚决的措施调整产业结构，为以后经济和社会的可持续协调发展，可打下良好的基础。如果把经济下行的责任推卸给环境保护部和地方各级人民政府，往小了说，是违背中华民族的整体和长远利益，为自己的小利益大小算盘；往大了说，是否定中央的生态文明建设路线和改革路线。特别是最近，中央出台了生态文明体制改革的四个文件，其中包括党政干部追责的规定。在此时机，一些企业和地方政府发难，如果是基于情绪性宣泄还情有可原，如果是基于其他原因，就得深挖根源。
从历史的观点来看，此次经济下行到什么时候结束，就要看创新经济时代，即新常态，什么时候全面到来。现在看来，中国疆域广袤，区域差异明显，要想整体进入创新经济时代，尚需时日。中央政府出台政策促进大众创业、万众创新，就是为了早日进入工业4.0的创新经济时代。从环境治理的规律来看，如中国的经济和社会发展不出现大的波动，在2030年之前，中国的碳排放将达到峰值；2025年之前，中国的人口总量将出现下降，主要污染物的排放总量将越过拐点。也就是说，在未来的十年内，中国将处于还债期，环境保护的形势仍将严峻，工业就业问题和工业财政形势仍将严峻，因此，我们应当有必要的历史耐心。各地方必须化这一历史还债期为历史契机，支持技术创新，加强产业结构调整，否则后患无穷。为此，各地方人民政府要打持久战的准备。在打持久战的初期，出现一些关于环境保护与经济发展关系的舆论反弹，是很正常的。
三、环境保护部门和地方各级人民政府采取措施保护环境安全，是小利益服从大格局的依法履职行为
按照我国宪法和党的四中全会决定，各级党委和政府必须依宪执政、依法办事。史上最严的《环境保护法》是依据中华民族的整体和长远利益修订的，是基于“五位一体”的建设格局修订的，各级党委和政府必须服从大格局，不折不扣地实施。实事求是地说，环境保护部和地方各级人民政府采取严格措施，关闭、取缔一些环境污染企业，整顿一些环境风险企业，是基于环境保护和生态文明建设的历史紧迫感，按照《环境保护法》实施的保护区域环境安全的行为，不存在法外施政的情形。如果环境保护部门不约谈区域性违法地区，各级地方人民政府不关闭、取缔、整顿那些污染严重的企业，就是失职。失职就得追责。因此，指责环境保护部和地方各级人民政府，是无道理的。
但是，一些地方政府在运动式环境执法中，也存在一些值得商榷的行为。如不事先通知企业，就随时拉闸关电、停水，造成窑炉损坏，就是违法行为。2014年修正的《安全生产法》第67条规定：“负有安全生产监督管理职责的部门依照前款规定采取停止供电措施，除有危及生产安全的紧急情形外，应当提前二十四小时通知生产经营单位。生产经营单位依法履行行政决定、采取相应措施消除事故隐患的，负有安全生产监督管理职责的部门应当及时解除前款规定的措施。”对于地方人民政府的违法行为，造成企业损失的，应当追责和赔偿。根据报道，中玻蓝星（临沂）玻璃有限公司的窑炉里还有两千多吨玻璃水尚未出货，但依然被强制关停降温，光修理窑炉就需要四到五个月，费用接近一个亿。对此次损失，执行者应当承担损失赔偿责任。
四、针对违背中央决策和部署的行为，应按照党的十八大以来的要求进行追责
一些地方目前出现的环境污染严重现状和庞大的低端过剩产业结构，是2008年经济危机以来，地方党委和政府没有听从中央的决策和部署，擅自扩大已经过剩的产能建设造成的。在一些地方，多达50%的项目属于违法建设工业项目，至今仍然不具有合法身份。这一违反政策和法律决策的行为，导致今天解决雾霾污染困难、化解过剩产能艰难、影响社会稳定的局面，造成国家和社会的严重损失。临沂现象是一个违反环境保护与经济发展历史规律的历史和发展教训，是地方党委和政府不服从中央大格局的决议而纵容区域小利益发展造成的惨重政治教训。党的十八大以来，中央提出要建立生态环境损害终身责任追究制度，并为此进行制度构建工作。有关地区的党委和政府，必须对此轮经济危机期间的盲目决策付出政治代价，即使一些主要领导干部退休、调离和升迁，也得追责。建议中央按照最近通过的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，追究十八大以来有关地方党政领导班子的领导责任。只有这样，才能震慑一些不顾大局的地方党政领导班子,为生态文明制度的下一步顺利实施打下基础。
五、针对经济下行要出台扶助式的环境保护政策
首先，应当宽立法和因地制宜立法，包括环境标准的制定要结合国情。法律要求和环境标准的规定，在环境守法还不是普遍新常态的情形下，不是越严格越好。现在要做到的是，严格执法，回归到全面、严格执行达标排放这一基础的管制手段上来。只有全面实现达标排放，打下环境法治基础，才能逐步提升环境标志。
其次，应当理清中央和地方的环境和发展事权关系。按照环境保护法律规定，地方人民政府对环境质量负责，但是地方对本地的经济和环境保护却缺乏完全的自主权。因此，中央和地方的事权划分，在实行环境保护党政同责和生态环境损害责任终身追究制的基础上应，按照权责匹配的原则，重新划分。除了宏观调控以外，中央要大幅度放权到地方；中央有关部门要加强对全国生态环境质量的监测，加强对地方的环境监察和考核，加强对地方环境保护党政同责的实施等。
再次，应当原则性与灵活性相结合地实施新的《环境保护法》。《环境保护法》要严格实施，但是也应利用责令企业整改这一法律责任的规定，在自由裁量权的范围内，由有关部门出台细则，给企业必要的整改期与升级期，不要盲目地予以取缔和关闭。盲目关闭的做法是违背基本国情的。只有对那些整顿和改造无望的，才予以关闭。在升级改造方面，国家和地方各级人民政府要给予资金和技术支持，不要以升级改造是企业的主体义务而袖手旁观。放任企业倒闭的做法，是不符合服务型政府要求的不负责任行为。
第四，应当改革全国性的总量控制制度，要按照环境质量管理的要求，针对区域、流域与单元实施大气和水污染物排放的总量控制，是各地最大限度地发挥自己的环境容量资产。要大力支持环境污染第三方治理，发展环境保护产业，通过污水集中处理等污染处理设施的建设，提高设施的纳污和处理能力，共享环境治理设备和技术，减少环境治理成本，为企业遵守环境保护法律法规的要求提供不要的条件。
此外，有关部门还应当拿出切实的手段支持企业进行环境保护技术革新和银行信贷。如环境保护的新技术，目前推广存在制度障碍，很多新技术因为既有的政策和评审体制，难以被迅速地推广。因为经济下行，信贷风险大，大部分银行不愿意贷款给工业企业特别是中小工业企业，导致企业无钱进行科技创新与升级改造。这些措施，需要引起有关部门重视。
（作者常纪文系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）
