来源：中国经济时报 作者：黄俊溢
前言
近来，国家和地方政府积极推动PPP项目，相关政策也不断出台。5月25日，国家发改委在其门户网站公开发布了首批PPP推介项目，鼓励各类社会资本通过特许经营、政府购买服务、股权合作等多种方式参与建设及运营。此次发布的项目共计1043个，总投资1.97万亿元，项目涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域，其中环保相关项目数量最多。
随着“大气十条”、“水十条”的落地，“土十条”也于近日提交至国务院进行审核，在环保产业全方位发展的当下，PPP模式应用于环保领域，我国环保事业将进入发展快车道。PPP在环保领域应用现状如何？下一个环保投资热点在哪？在政企合作中如何摆正二者的位置？对此，中国经济时报记者采访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员谷树忠。
水务先行土壤紧随
中国经济时报：PPP模式在环保的各个领域发展现状如何？适用于环保领域的哪些行业？
谷树忠：广义的PPP（Public－Private－Partnership）是一种公私合营的项目融资模式，是在当前环境第三方治理的大背景下提出的治理模式。环境服务有商业和公益的两重属性，其中，商业属性决定了需要交给市场和企业去做，而公益属性则决定了必须由政府去把握，于是政府监管和市场运作相机结合。所以PPP模式特别适用于环境服务和环境治理领域，比如大气、水、土壤的污染治理都可以采取PPP的模式。
目前，我国这三大领域中比较成熟的是污水处理方面的PPP模式，各地早有实践经验。因为水污染治理在法律上保障，资金上有来源，需求上有保证。所以污水治理领域的PPP治理走在了最前列。随着“水十条”的落地和《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》中对水污染防治领域政府和社会资本合作（PPP）项目操作流程作出的明确规范，未来水务领域的PPP模式将更加成熟和完善。
相对而言，大气污染领域的治理一般比较难，我国这一领域的发展也相对滞后。虽然大气监测领域已经开始尝试PPP模式，但是因为大气流动性强，治理的外部性难以内部化，加之治理的责权利边界不清晰，所以大气治理的模式问题比较复杂。
我国的土壤污染治理虽然刚刚拉开帷幕，但是PPP土壤污染治理模式要比大气污染治理领域更容易些，因为其范围、边界、职责、收益等都更加明确，随着未来如实“土十条”的出台，其发展速度预期要快些。
资金来源须有保障
中国经济时报：您刚才说到看好土壤污染治理的PPP发展，土壤污染治理现在面临哪些问题？
谷树忠：土壤污染治理刚刚开始启动，目前只公开了初步调查的部分数据，后续还需要政府公开更多的信息。
《土壤环境保护和污染治理行动计划》（“土十条”）可能会在今年年底出台，《土壤污染防治法》明年可能也会出台，这会为PPP模式运用到土壤污染治理提供法律保障。
目前，水污染治理的法律体系已经很完善了，对水污染收取污水处理费。而土壤污染治理还需要资金来源保障，财政资金以外，可以采取谁污染谁付费的形式，建立土壤污染治理的超级基金（专项基金），为土壤污染治理提供资金来源保障，将会有效地解决土壤污染治理资金短缺的问题。超级基金应取之于污染用之于污染，让更专业、更具规模的第三方来治理。
先易后难循序渐进
中国经济时报：哪些土壤领域值得企业关注和投资？
谷树忠：土壤污染一般分为本底性（自然因素）和人为性（人类活动因素）两种污染，本底性污染治理比较困难；人为性土壤污染又分为点状污染和面状污染两种，比如工矿企业造成的土壤污染就是点状污染，而农业大面积超量施用化肥农药等有可能造成面状污染。
致力于土壤污染治理的企业，应该首先瞄准工矿企业造成的点状土壤污染，因为污染者比较容易找到，收费容易落实，治理难度也比较低。同时规模化养殖所造成的点状污染，也是比较容易找到污染源的，治污企业也可以优先选择。
对于找不到付费对象的污染，就只有依靠政府财政专项资金来加以治理了。需要特别指正的是，土壤污染治理也是有利可图的，例如，土壤污染治理好后，可以用来补充耕地或用来增加建设用地，这无疑是有较大的收益空间的。
政企合作相互信任
中国经济时报：如何摆正政府和企业在公私合营中的位置？
谷树忠：“公”和“私”之间可能都有不信任的问题，“公”对“私”的不信任可能是企业的资质和信用问题，“私”对“公”的不信任可能是能否提供制度保障、资金收益和污染源供给。以污水处理厂为例，如果污水源达不到污水处理厂的设计规模，那就没有盈利。现实中，有些企业会对地方政府提出要求，甚至要求地方人大以具有法律效力的文件，保障污水来源，以避免企业亏损。
过去BOT模式，是建好、运行再转交。政府建污水处理设施，运行一段时间后转交给企业运行，这方面成功和失败的例子都有。存在的问题是重建设、轻运行、轻管理，导致很多污水处理厂没有真正运行。有的地方甚至出现大量的污水处理厂“晒太阳”，究其原因，只建厂、不建网，以及污水处理费偏低或实收率偏低。
对于政府和企业的顾虑，政府要加强企业信用体系建设，包括其专业精神、技术水平，提升企业的可信度。同时政府要信息公开，提供基本服务，修建管网等基础设施。
PPP需要两者相互信任，采取一种比较合理的合伙制。政府在其中扮演的角色如果过于强势，企业受不了，过于弱势，会导致企业说了算，社会不满意。总归是要平衡。交给市场的同时要加强监管，这个市场不是一个完全开放的市场，是在政府监管下的特许经营的市场。
发挥优势控制风险
中国经济时报：目前很多企业都想投资环保领域，哪些企业更适合在这一领域投资，又有哪些风险？
谷树忠：环保产业在我国是朝阳产业，目前，环保产业的发展规模和我国的环境污染严重程度以及环境服务的需求都不相称，这决定了环保产业必大有作为，PPP模式是支撑环保产业的主要模式，肯定需要经过一个由热到降温再到均衡的状态，大浪淘沙的过程会使进入环保产业实现有序的良性发展。其中，规模较大、管理规范、有自主知识产权的企业更有优势。
对于企业来说，风险主要来自四个方面：政策的风险性，越到基层风险会越大；社会的风险性，能否让民众满意；自然风险性，面对一些突发事件是否具备应对能力；经营的风险性，环保产业的投资回报周期可能比较长，企业是否具备抵抗金融市场波动性的能力，保证资金链的可持续性。
同时，参与到PPP领域的企业社会责任更大，因为直接服务于社会，需要加强舆情分析履行社会责任。
（原标题：环保PPP下一轮投资热点在土壤治理）
