导读
我国当前很多重大领域内的改革工作推进不理想，是因为顶层设计不足。“多规合一”是推进新型城镇化和生态文明建设的重要举措，国家四部委于去年8月确定在28个市县开展“多规合一”试点。在推进“多规合一”、改革规划体制方面，国土资源部规划司司长董祚继认为要做到与国际接轨、与国情相符、与时代同行、与市场分工。
“多规合一”是推进新型城镇化和生态文明建设的重要举措，对于推进依法行政、提高行政效能也具有现实意义。
去年8月，国家四部委确定在28个市县开展“多规合一”试点，但是除选定的试点地区外，其他不少市县甚至一些省级行政区也热捧“多规合一”，实则偏离了国家开展试点的初衷，要高度警惕并及时纠偏。
与此同时，有关方面并未就“多规合一”的目标和途径取得共识，顶层设计不足，有必要尽快就有关重大问题加强研究，明确改革方向，审慎稳妥推进。
笔者认为，推进“多规合一”，改革规划体制，要做到四个“与”，即：与国际接轨、与国情相符、与时代同行、与市场分工。
一、应与国际接轨
“多规合一”表面上涉及多类规划，但实质还是经济社会发展规划与国土空间规划的关系如何处理问题。如果“合一”就是“合并”，那么合并后的规划是什么规划？如果“合一”不是“合并”，那么两类规划又是关系？
20世纪60年代以后，大多数国家由政府组织开展了国土空间规划工作，经验值得我们借鉴。
总结其发展态势呈现以下主要特征：
一是，各国大都建立了独立、完整的国土空间规划体系
国土空间规划主要担负空间用途管制、资源环境保护和国土综合整治等功能，属长期性、约束性规划；经济社会规划主要明确政府工作重点，包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等，属短期性、指导性规划。两类规划互为补充，但互不替代。
二是，国土空间规划具有鲜明的时代特征（阶段性特征）
经济起飞阶段，规划以支持大规模开发为使命，以协调空间布局为重点；
经济成熟阶段，规划更多关注可持续、包容性发展；
国际金融危机爆发后，提升地区竞争力重新提到主要议程，美国近期提出了培育巨型都市区空间发展策略。
三是，国土空间规划具有层级性
各国国土空间规划一般包括宏观、中观、微观三个层面的规划，构成垂直衔接的空间发展政策体系，以协调中央与地方、地方与地方、城市与乡村、开发与保护之间的关系。
高层次规划一般较为原则，所关注的是战略和政策问题；
中层次规划起承上启下作用，具有相对独立性；
低层次规划是上级规划的落实，指令性和约束性强。
四是，国土空间规划理论、方法和制度日益完备
编制方面，资源环境承载力评价和空间经济分析是规划的科学基础，民主决策与公众参与是规划的基本方法，依法规划是规划的法治保障。
实施方面，建立空间用途管制制度，同时辅之以发展权转移、总量控制、监测评估等多种手段。
总体来看，国土空间规划已成为市场经济国家国土空间管治的通行做法和基本工具，这对于我们推进“多规合一”是有益的启示：“多规合一”的目标，应当以国土规划（宏观层面）、土地利用总体规划（中观、微观层面）为基础，建立国土空间规划体系，统一规划理念、战略、基础、标准、成果和平台，同时通过5年一次的评估调整，做好与经济社会发展规划的衔接，形成发展规划与空间规划功能互补、各级各类规划协调融合的国家规划体系。
二、应与国情相符
我们推进“多规合一”、建构国土空间规划体系，也不宜采取简单的拿来主义，而应结合国情进行扬弃。
我国人口众多，多民族聚居，决定了我们必须坚持把均衡发展、区域协调、扶贫开发等放到经济社会发展的突出位置；
我国资源总量大，但人均资源少，资源禀赋不佳，决定了我们必须坚持走资源节约优先和保护优先道路；
我国陆海兼备，地域辽阔，自然条件复杂多样，决定了我们必须坚持把陆海统筹、绿色发展置于国家发展的战略地位。
上述基本国情，是我们处理改革发展稳定问题的基本出发点，自然也是推进规划体制改革的基本出发点。
概括地说，推进“多规合一”：
必须遵循经济规律、落实科学发展要求，有利于“五化”同步发展，防止眼前发展损害长远发展、局部发展损害全局发展；
必须遵循自然规律、落实可持续发展要求，有利于守住耕地、水资源和生态红线，确保国家粮食安全、生态安全和环境改善；
必须遵循社会规律、落实包容性发展要求，有利于优化国土空间开发格局，促进区域协调发展和社会和谐稳定。
当前特别要防止借“多规合一”之名，片面做大地方性规划，弱化中央政府对国土空间和重要资源的管控能力，影响区域协调发展战略和资源节约、环境保护国策的落实。
三、应与时代同行
规划工作必须主动适应时代要求，把握改革发展大势，切实发挥规划的导向和引领作用。
“四个全面”战略布局确立了新阶段规划工作的主攻方向：“多规合一”的目标不是几类规划的机械合并，而是涉及规划体制、机制、法制的全面改革完善问题，在此过程中，国土空间规划的体系化、规范性和约束力只能加强、不能削弱（编者对这一观点持困惑及保留意见，因为各种规划都要强调自己的主体地位和重要性的话，那么势必将给多种规划的协调工作带来更大的困难。同时，假如让一个规划主体主动与其它规划主体进行协作，以期达到行动和目标一致的效果的话，就好比让一群路人在没有指挥的情况下站成一个方队，其困难时可想而知的）。
经济发展进入新常态明确了新阶段规划工作的主要矛盾。新常态下需求结构、产业组织、动力机制、经济风险等方面的深刻变化，给国土资源开发利用带来全局、深远影响。国土资源领域的矛盾和风险有增无减，任何规划制度创新都应有利于化解这些矛盾和风险。
中国区域城乡空间发展的大棋局已定，如何落子则成为各级国土空间规划的主要任务。比如，大部分区域开发强度已经达到或接近资源环境承载力“天花板”，如何找出适宜进一步开发的国土空间？国土开发保护目标确定后，如何协调行动以推动目标的实现？不少地方资源环境超载、生态系统退化，如何组织国土整治尽快恢复和提升国土功能？等等，都对加强和改进国土空间规划提出了新的更高要求。
归结起来，新阶段规划工作特别是改革规划体制，要重点围绕健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护体制机制的总要求，完善国土空间规划体系，强化国土空间规划效力，全面推进规划科学化、法治化、民主化建设，这要作为推进“多规合一”的总目标和总要求。
四、应与市场分工
厘清政府规划权力与市场机制作用的边界，也是改革规划体制面临的重大课题。
十八届三中全会《决定》明确，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这一规定确立了“多规合一”的总原则，就要有所为有所不为，避免以计划经济思维来搞事无巨细、大包大揽的规划，不使规划成为争夺项目、资金的工具，同时针对市场失灵领域强化规划管控。
同人力、资本、技术等要素一样，国土空间的开发利用也需要推进市场化配置，以提高节约集约利用水平，但国土空间开发利用具有很强的外部性，是市场失灵表现突出的领域之一，因此成为市场经济国家政府干预的主要领域，其基本工具就是规划以及建立在规划基础上的用途管制制度。
当然，市场经济条件下国土空间规划也是有限功能的，重在解决市场失灵所造成的空间发展失衡、公益设施欠缺、资源环境破坏等问题，减少外部不经济现象。
从世界范围看，越是市场经济发达的国家，国土空间规划的体制和法制也越完备。我们要按照市场经济的内在逻辑，正确处理规划与市场关系，其中尤为重要的有两点：
一是推进依法规划
一方面树立法定规划的权威，弥补市场失灵；另一方面规范和约束政府规划权力，防止政府失灵。
二是推进民主规划
防止政府滥用权力，保证规划公正合理，达到既保障国家整体利益、又保护权利人合法权益的目的。
