部长更替后的环保新政
“环保新政”的核心将是强化地方政府的主体责任和打破环保系统的腐败，重塑环保监管部门的独立和公正形象，划清环境问题负责主体，让地方政府真正以绿色GDP为导向，同时也能够纾解环保部在重大公共事件中的压力。
4月16日，“水十条”正式出台，继2013年“大气十条”后，又一项重大污染防治计划落地，土壤专项规划也有望在年内出台。一场“环保新政”正在到来。
过去几年，大气、水资源、土壤污染问题全方位暴露，环保主管部门的作为却显得乏力，除了信息披露多有滞后，在系统性治理和监管上更是缺少有效办法。这使得社会各界对新法和新任环保部长有了更多期待。
然而，面临经济下行的宏观背景，周旋于多个博弈力量之间，在法律和政治之间进行权衡取舍，“环保新政”也将迎来更多考验。
新任环保部长“三把火”
2015年1月底，全国“两会”召开前夕，原清华大学校长陈吉宁被任命为环保部党组书记。2月27日下午闭幕的十二届全国人大常委会第十三次会议决定，免去周生贤的环保部部长职务，任命陈吉宁为环保部部长。环保部成为赶在2015年全国“两会”前完成人事布局的部门。“60后”的陈吉宁正式“入阁”，成为国务院25个组成部门中最年轻的部长。
从未有过政府部门任职经历的陈吉宁以环境研究经验丰富著称，在环保界，特别是在水污染治理、环境政策、环境规划领域，有着很高的学术声誉。2005年，作为清华环境科学与工程系主任，陈吉宁接手圆明园东部湖底防渗工程的环境影响评价工作。2006年，松花江发生重大污染时，也曾作为专家协助处理污染事件。参与过很多区域、战略环境评价的陈吉宁被熟悉他的人评价“对于中国宏观环境比较了解，不像一般学者钻研于很细的技术”。
一位真正意义上的环境学者将如何破局当前的环保困境？新任部长的专业背景固然是社会各界对其有较高期待的原因，但更重要的是对过去几年环保施政的不满。与前身环保总局自2005年起屡掀“环评风暴”、查处违法项目的强势作风相比，2008年升格为环保部后反而显出疲态。当年年底，环保部一改以往环评收紧的做法，一方面大幅放宽环评审批标准，一方面又向各省下放了若干项目环评的审批权限。此后6年，未批先建的环保违规项目不断增加。2013年全国“两会”上，表决国务院副总理、国务委员、各部部长等国务院其他组成人员以及全国人大各专门委员会的组成人员时，环保部长在所有部长中得到了最少的赞成票，对人大环境与资源保护委员会名单草案的表决，也出现了高比例的反对票。
环境问题面临舆论压力下履职的陈吉宁将如何开启他的“新政”，各界都在密切关注。3月1日，陈吉宁首次以环保部部长亮相，便因其对柴静“雾霾纪录片”的开放态度而颇得公众好感。他坦言这部纪录片并没有给他增加压力，完整看了之后还以短信方式向柴静表示感谢。在强调将以新《环保法》作为突破口、让守法成为常态之后，他的施政思路也逐渐清晰。环评、问责、执法领域的改革被媒体冠以陈吉宁的“三把火”。
3月25日，环保部发布《全国环保系统环评机构脱钩方案》，要求全国环保系统环评机构在2016年底前全部脱钩，直指“环评腐败”。今年2月，中央第三巡视组向环保部反馈专项巡视情况，指出该部存在的问题主要在建设项目环境影响评价方面：未批先建、擅自变更等环评违法违规行为大量存在，环评服务市场“红顶中介”现象突出，环评机构资质审批存在“花钱办证”情况，把关不严、批而不管、越权审批不仅导致污染隐患，而且加大权力寻租空间。
今年以来，环保部先后约谈了沧州、临沂、承德、驻马店、保定五个城市的市长或副市长，按照2015年《全国环境监察工作要点》，环境执法监察要由“以查企业为主”转变为“查督并举、以督政府为主”。
“治霾”这一公众最为关心的问题也开始提档，自2013年“大气十条”实施以来，环保部例行大气污染防治专项执法检查，最近，环保部提出要将检查结果作为对地方政府考核的依据，大气污染防治专项检查首次与地方考核挂钩。
可以看出，“新政”的核心将是强化地方政府的主体责任和打破环保系统的腐败，通过消除环评“红顶中介”重塑环保监管部门的独立和公正形象，划清环境问题负责主体，让地方政府真正以绿色GDP为导向，同时也能够纾解环保部在重大公共事件中的压力。而“新政”能走多远，很大程度上将取决于新《环保法》的真实效力。
新政突破口
2015年，新修订的《环保法》开始实施。李克强总理将其称为治理环境的“杀手锏”。
陈吉宁已在多个场合提到过去环保执法“过松、过软”的状况，原因则多被归结于不充分的权力：既缺乏查封、扣押等行政强制约束权，也无环境行政强制执行权，更无“按日计罚”、责令关闭和行政拘留等行政处罚权，行政罚款则常常被低额“上限”掣肘。2011年的康菲漏油事故导致840平方公里海域水质遭受污染，对周边海域也造成了严重危害，但依据《海洋环境保护法》第50条，最高只可处罚20万元。
对企业的监管受到原有法律的多方约束，而地方政府的“综合考量”使环保执法受到了更多干预。湖南省某地级市环保局相关人员对《南风窗》记者表示，尤其是对一些大的国企，要处罚不是环保部门说了算的。“发现企业存在违规，要求补救整改，超出期限就要处罚，企业接到通知，觉得处罚力度接受不了就会报告给上一级管理部门。上一级管理部门觉得处罚不合理就会跟行业主管部门提出意见，各部门都知道以后，那就是大家坐下来谈了，地方政府会召开一个协调会，相关的职能部门都要参加，决定怎么做各方都能接受。如果市长提出了不同意见，环保局长不妥协不让步是做不到的。”
正因如此，被官方描述为“有牙齿”的新《环保法》被寄予厚望。按照新法，违法排污的行为要按日计罚，并且没有上限；通过暗管排污，或者篡改监测数据的责任主体，有可能被公安部门拘留，构成犯罪的要被追究刑事责任。近日，环保部发布新《环保法》实施两个月的“成绩单”，1至2月份，全国实施按日连续处罚案件共26件，罚款数额达1238.96万元；实施查封、扣押案件共527件；实施限产、停产案件共207件；移送行政拘留共147起。仅有山西、海南、云南、西藏等4省区无处罚案例。
新法执行4个多月，基层环境执法也感受到了变化。广州市环境监察支队番禺大队一名执法人员告诉《南风窗》记者：“由于新《环保法》有查封、扣押、拘留等事项，需要将材料移交公安或与公安部门联动执法。如果并非事前组织好的联合执法行动，而是我们日常工作中发现的违法情况，就涉及移交公安的问题。而公安部门对立案取证的材料比较严格，所以我们在现场取证方面更加谨慎了。企业对我们执法检查的态度也有转变。部分涉嫌偷排或存在其他违法问题的企业受到震慑，在去年年底就进行了厂区装修。”
不过，他也表示，基层环保执法仍存在诸多约束，首先是经费保障问题，要做到符合新《环保法》里面所要求的取证力度还是有所不足。其次，依照相关法律，部分企业违法行为需要将企业定为重点污染源才能进行查处，但重点污染源名单的制定权是在市一级。在较发达地区，县区级的工业企业比较多，需要将制定重点污染源名单的权力下放才比较好操作。
“新《环保法》从总体上对有关政府和企业的作为以及他们相应的责任做出了一些规定，对企业的要求是更严格和具体了，但对政府和有关领导的法律责任写得比较含糊，而政治责任在法律当中又不能多写，所以，我认为对新法冠以‘史上最严’是不准确的。”曾多次参与《环评法》、《环保法》、“水十条”起草的北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲说，《环保法》不是适合于任何领域，适用于大气的还得去找《大气污染防治法》，适用于水污染的还得去找《水污染防治法》，环评的几个要点虽然在新法中都规定了，比如未批先建查处、环评机构责任追究等，但是适用于环评的还有《环评法》和相关条例，与新法还存在“打架”的地方。
“相应的法律准备还没有完成，排污收费、环评、污染法、环境税都要有一些相应的修改。包括一些原则性的大问题，比如在规划当中，其他部门的审批应该把环评放到什么样的位置。”汪劲表示，光靠新《环保法》，很难使环保部门的权威性和执法有效性得到显著提高，至于让“红顶中介”脱钩之类的动作，只是一个“水里按葫芦”的做法，看起来更像是提高环保部的能动性和对中央政府生态文明建设的呼应，政策性和政治性的要求大于法律要求。最重要的是各项制度关联实施，司法机关才能跟进，因而新法之下要有新的顶层设计。
环保部如何不再尴尬？
如何撬动与地方政府、其他部门、央企国企的博弈格局也是“新政”必须面临的问题。在以行政区划和部门分工为基础的环境监管体制中，环保部门长期处于弱势地位，很难真正把其他部门协调起来。过去发生的一个典型事例是，天津市环保部门发布预警提示2013年12月22日至25日期间天津将出现重污染天气，并发布Ⅲ级（黄色）重污染天气预警，同时附长微博明确提出从23日零时起按照日期末尾数确定限行尾号，但天津交管部门称消息发布太晚，不予执行。
与此同时，多头管理也容易造成监管真空和互相推诿。根据现有立法，海洋污染由海洋部门主管，陆地水污染则由环保部门主管；二氧化碳等温室气体排放由国家发改委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空气污染物由环保部主管；对于地下水污染的防治，国土资源部负责监测、监督防止地下水污染，水利部负责指导地下水的水量、水质监测，而环保部则负责拟定并监督实施地下水污染防治规划。而在环境问题公共事件发生时，环保部门往往成为众矢之的，这也让环保部感到“无辜”，前任部长周生贤就曾表示：“我听说世界上有四大尴尬部门，中国的环保部就是其中之一。”
如何让环保部不再是最尴尬的部门，这将是陈吉宁要破解的难题。
2015年3月30日，环保部否决了三峡集团公司的重庆小南海水利枢纽工程环评报告。批复明确提出：“你公司及其他单位不得在向家坝水电站坝址至三峡水利枢纽库尾长江干流河段和支流岷江、赤水河河段等自然保护区范围内，再规划和建设小南海水电站、朱杨溪水电站、石硼水电站及其他任何拦河坝(闸)等涉水工程。”尽管环保部与“小南海”的角力已经持续了10年，但是闹出大动静还是第一次。相关官员和参与立项的专家纷纷以小南海水利枢纽工程是国务院审批的项目为由表达不满。据媒体报道，发改委的一名官员更直斥“对经包括环保部门在内的国务院审批的规划，如发现有重大问题，应遵守的程序是向国务院报告并提出意见，由国务院综合决策。而不是不讲政治规矩和行政秩序，直接向媒体邀宠”。
这场博弈如何走向，法律还是政治优先，将是对环保新政的一次考验。
“未来的博弈格局应该会有一些变化，不是说环保部门的权力增大了或者央企、国企怕了环保部。以‘小南海’事件为例，环保部这次最聪明的地方就是向公众及时公开，相应来讲，发改委、重庆市政府以及三峡集团的压力就会增加。环保部要把一个事情做好，必须做到让公众了解和参与，才能获得公众的支持。”汪劲分析道。
最近，环保部公布了关于环境保护公众参与办法的征求意见稿，首次对公众参与的概念和范围作了明确界定，公众有望参与重大环境污染和生态破坏事件的调查处理。及时公开信息、扩大公众参与，显然是在权力和利益格局不会有重大改变的框架内，环保部门最能够下功夫的地方。而以法治思维取代政治考量进行环境治理，同样有赖于执政党对“全面依法治国”施政理念的深度推进。
