作者简介：陈吉宁，环境保护部部长。
战略环境评价是促进生态文明建设的重要手段。建设生态文明必须在宏观决策的层面进行战略部署，优化生产力布局和国土空间开发，从源头预防环境污染和生态退化。战略环境评价以资源承载、环境容量、生态安全为前提，以国土空间开发利用的规模、强度和格局为研究对象，基于对经济社会发展的中长期环境影响和累积性生态风险的系统化识别和整体性预判，从环境准入、空间准入、效率准入三个方面，提出转变国土空间开发利用方式、控制开发强度、优化空间结构的战略对策，以及预防和控制结构型环境污染、布局性生态风险的环境保护措施，从而为协调国土空间开发与环境保护，促进生态文明建设提供支撑。
为深入落实科学发展观，探索生态文明建设路径，环境保护部于2009年初组织开展了包括环渤海沿海地区、海峡西岸经济区、北部湾经济区沿海、成渝经济区和黄河中上游能源化工区的五大区域重点产业发展战略环境影响评价（简称“五大区域战略环评”）。五大区域涵盖15个省（区、市）的67个地级市和37个县（区），国土面积110万平方公里，经济总量占全国的1/5，人口近3亿，涉及石化、能源、冶金、装备制造等10多个重点行业，是承载我国基础性、战略性产业布局的重要区域，也是我国未来发展的重点支撑区域和构建区域发展新格局的重要支点。同时，五大区域涉及长江、黄河、辽河、海河等重要流域，渤海、北部湾、台湾海峡等重要海域，拥有全国1/3的生物多样性保护重要功能区，生态地位举足轻重，其生态环境质量的好坏直接影响到我国未来中长期生态安全的总体水平和环境质量的演变趋势。因此，以战略环境评价为主要手段，调整产业布局、结构和规模，统筹五大区域经济发展、环境保护和生态安全，对优化国土空间开发、促进国家生态文明建设具有十分重要的作用。
五大区域保护与发展结构布局矛盾突出
五大区域重化工业规模迅速扩张、空间无序布局态势明显，与区域资源环境承载力和生态保护之间的矛盾十分突出。
重化工业规模快速增长与区域资源环境承载之间的结构性矛盾突出。五大区域重化工业产值比重达70%，部分地区甚至超过80%，原油加工能力、钢产量达1.4亿吨和1亿吨，分别占全国36%和20%。长江干流部分河段、三峡库区一级支流、黄河中上游主要河段已基本没有水环境容量；渤海湾、辽东湾、罗源湾、泉州湾、厦门湾、廉州湾、茅尾海等近岸海域环境容量也已近饱和。成渝长江沿岸地区大气酸化趋势加重，80%的城市均出现酸雨 ；京津冀城市群灰霾天气日趋严重，区域能见度平均下降3~4千米。
根据地方发展意愿，五大区域重化工业还将保持快速增长态势。2020年原油加工能力、乙烯、钢铁产能和电力装机容量的规划规模比2007年分别增长2.5倍、10.0倍、1.2倍和3.0倍，将造成区域资源环境承载力全面超载。黄河中上游地区水资源短缺将超过10%，环渤海沿海地区土地供给缺口达35%。河流水环境容量普遍超载，排入渤海、海西近岸海域污染物通量分别增加20%和50%，近岸海域贝类生物体内铅、砷等重金属污染将普遍超出国家一类标准。酸雨、灰霾等大气复合型污染持续加重，成渝地区酸沉降将全面突破临界负荷，京津冀城市群能见度将再降低1千米以上。
产业的空间无序扩张与生态功能保护之间的布局性矛盾突出。五大区域重化工业的空间分散布局和向临海、临江、临河地区扩散态势明显。辽东湾和渤海湾沿岸已集聚了各级产业园区上百个，成渝地区近90%的化工项目布局在长江干流及岷江、沱江沿岸。1996—2007年间渤海填海造地面积达551平方千米，沿海滩涂湿地减少了718平方千米，年均减少1%以上，相当于减少了整个环渤海沿海地区2%~10%的污染削减能力 ；福建沿海红树林面积已萎缩到20世纪50年代的1/3。海陆生态物种结构趋向简单化，渤海对虾、海西尖刀蛏、北部湾儒艮、长江中上游白鲟、达氏鲟、胭脂鱼等原有珍稀或特有物种和主要土著水生生物群落显著减少或已濒临灭绝。
在地方发展意愿的推动下，重点产业发展布局与生态安全格局间的矛盾将进一步加剧，生态风险向全局演变趋势加快。环渤海、海峡西岸和北部湾地区重化工项目沿海全线扩散的局面即将形成。环渤海沿海产业集聚区将占用20%的生态敏感岸线，海陆交汇带缓冲能力严重受损 ；渤海河口产卵场、北部湾沿海珊瑚礁、红树林和海草床等重要海洋生态系统功能退化；生物多样性将持续衰退，儒艮、中华白海豚、文昌鱼、白蝶贝等珍稀物种生境丧失的风险增大。长江重要支流水电高强度开发、黄河中上游化工园区沿河密集布局将严重破坏流域整体生态功能，水环境安全面临严重威胁。
坚守三条红线，确保五大区域生态安全
实施战略性环境保护，在重点产业发展过程中坚守“生态功能不退化、水土资源不超载、污染物排放总量不突破”三条环保红线，确保五大区域的生态环境安全。
确保区域主导生态功能不退化，保证生态用地面积不减少，保持生态功能等级不降低。维持和保护环渤海的北方重要生物栖息地和海陆缓冲带功能，海西水源涵养和生物多样性保护功能，北部湾海洋生物多样性湾区和南海重要渔场功能，以及成渝长江中上游生态服务功能和三峡库区水环境安全，黄河中上游的生态安全廊道和华北地区防风固沙生态防线等重要生态功能。环渤海1.8万和0.9万平方千米的陆地和海洋自然保护区面积不减少、等级不降低，重点保护辽河、海河、黄河三角洲河口湿地 ；确保海西1.1万和0.2万平方千米的陆域生态用地和海洋重要生态敏感区面积不减少，重点保护福建三沙——罗源湾、闽江口、泉州湾、厦门湾、东山湾等五个近岸海域生物多样性功能区 ；确保北部湾0.6万平方千米的陆地自然保护区、0.1万平方千米的海洋自然保护区、1.1万平方千米的水产种质资源保护区面积不减少，重点保护环湛江湾、钦州湾、三娘湾区域典型的珊瑚礁、红树林、海岛及海湾等生态系统 ；确保成渝1.4万平方千米自然保护区面积不减少，重点维护四川盆地盆周地带及长江、嘉陵江、岷江和沱江生态安全格局，保护长江上游珍稀特有鱼类生境 ；确保黄河中上游5.3万平方千米的自然保护区及淡水湿地面积不减少、功能不降低，限制开发西北部沙漠化和土壤侵蚀剧烈区。
确保水土资源不超载，严格限制自然岸线、湿地大规模无序开发，维护主要河流、海岸带和河口生态健康。严格控制海岸带开发，保证海陆交汇带的生态缓冲功能，环渤海、海西和北部湾应分别将自然岸线比例控制在大陆岸线总长度的67%、70%和76%以上。维护河流生态系统稳定性及基本生态保障功能，保证主要河流生态基流稳定均衡达到多年平均径流量的10%，逐步提高河道生态用水和入海淡水量。环渤海和海西分别确保105亿和166亿立方米河道内最小生态用水量，力争远期入海水量分别达到380亿和142亿立方米 ；北部湾确保沿海地区126亿立方米的远期生态用水量 ；黄河中上游确保产流面积大于2万平方千米的河流生态用水量达到天然径流量的30%~40%。
确保基于环境保护目标的排放总量不突破，严格执行环境功能区质量标准，逐步削减主要污染物排放。不断改善渤海近岸重点海湾水质，遏制北部湾和海西近岸海域水质不断下降的趋势，确保长江干流、三峡库区、黄河中上游干流水环境安全，控制区域性大气复合型污染，降低人体健康风险。到2020年，环渤海大气二氧化硫、氮氧化物污染物排放总量分别控制在114万吨和70万吨以内，点源化学需氧量、氨氮排放总量分别控制在60万吨和3.8万吨以内 ；海西总量控制目标二氧化硫81万吨、氮氧化物93万吨、化学需氧量96万吨、氨氮7.9万吨 ；北部湾总量控制目标为二氧化硫为42万吨、氮氧化物64万吨、化学需氧量41万吨、氨氮3.7万吨，石油类入海总量控制在0.4万吨 ；成渝实施包括营养盐、重金属、持久性有机物指标的总量控制，确保长江干流及主要支流汇入长江干流的水质目标为II类，支流不超过III类，全流域内有毒有害物和重金属不超过II类 ；黄河中上游削减二氧化硫45.25万吨、化学需氧量55.32万吨、氨氮2.72万吨。
优化布局结构，加快经济发展方式转变
坚持“优化升级、控制总量、引导集聚、严格准入”四项调控原则，实施差别化的优化和引导，推进五大区域实现优化、有序、协调、创新发展，力争在全国率先实现发展模式转型。
推进结构升级，促进发展转型。加快推进五大区域传统产业升级改造，加快淘汰高能耗、高污染的落后产能，提高新改扩建项目资源利用效率，逐步降低污染物排放强度，新建项目工艺技术水平至少达到国内先进。优化能源消费结构，积极开发利用新型清洁能源和可再生能源。加快推进低碳经济，大力发展战略性新兴产业，培育新的经济增长点。环渤海加快装备制造业、钢铁等优势产业的升级，着力构筑现代先进制造业体系 ；海西整合提升纺织服装、制鞋等优势传统产业，承接台湾高端制造业转移 ；北部湾加大造纸、制糖业等优势产业的升级，大力发展清洁能源 ；成渝重点实施化工、造纸、纺织、冶金等传统产业技术改造和升级，发展壮大现代装备制造业和现代服务业；黄河中上游加快传统煤化工等资源优势产业升级。
加强规模调控,保证承载适度。重点加强五大区域石化、钢铁、能源生产能力规模调控，确保重点产业发展与资源环境承载能力相适应。根据测算，建议五大区域2020年重点产业主要产能按如下规模控制：环渤海炼油1.2亿吨，钢铁8000万吨 ；海西炼油6000万吨，火电6000万千瓦，核电2000万千瓦 ；北部湾炼油8500万吨，乙烯550万吨，钢铁3000万吨，火电2500万千瓦，核电1060万千瓦 ；成渝炼油1000万吨（2015年），乙烯80万吨（2015年），新增火电控制在2300万千瓦以内（2015年）；黄河中上游新型能源化工区煤炭产能10亿吨，煤制甲醇700万吨，煤制二甲醚300万吨，煤制油1000万吨。
引导空间集聚，统筹协调布局。环渤海要提高钢铁工业集中度，严格限制石化产业无序布局，引导装备制造集聚发展。支持唐山建设世界级钢铁工业基地，重点建设大连、曹妃甸和东营三个大型炼化一体化基地，引导和支持装备制造业向滨海新区、大连、潍坊、烟台集中，建设具有国际影响力的装备制造业基地。支持海西加快建设闽江口、湄洲湾、厦门湾、潮汕揭四大产业基地，大力调整、优化瓯江口、兴化湾、泉州湾、东山湾、罗源湾五大产业基地，深入论证三都澳产业基地。支持北部湾防城港、湛江建设国家级大型钢铁基地，支持钦州、茂名建设国家级大型石化基地，引导海南评价区建设区域性高端制造业集聚区。支持成渝建设成德绵高端产业集聚带，重点发展装备制造业、高新技术产业、现代服务业、现代中医药、军工产业，引导化工、造纸、纺织等产业向成德绵经济带的东、南两翼转移；优化长江沿岸化工产业布局，重点引导涪陵化工园、万州化工园区发展风险较小的天然气化工、氯碱化工、盐卤化工下游产品。支持黄河中上游重点推进内蒙古鄂尔多斯、陕西榆林、宁夏宁东三个新型能源重化工基地建设，严格限制其它区域煤化工无序布局。
加强能力建设，促进区域经济环境协调发展
建立健全促进发展方式转变的环保机制。一是完善环境保护参与综合决策机制，充分履行“对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价”等职能，把战略环境评价作为区域规划开发的前置程序，健全促进生态环境战略性保护的决策机制，确保国家区域协调发展战略的落实和国家生态安全格局的巩固。二是基于资源环境承载能力，建立控制重化工产业无序布局和“两高一资”产业规模盲目扩张的约束机制，促进产业结构优化升级。三是基于生态系统功能保护的整体性，健全统筹整体与局部的协调机制，促进区域产业空间布局与生态安全格局之间的协调。四是加大财政环保投入，完善多元化资金保障机制。各级财政预算安排的环保资金增幅应高于同期财政总收入的增幅，各省区市政府环保投入额度不低于当年GDP比重的2%。
制定区域化产业引导和环境管理政策。建立因地制宜、分类指导的区域化产业、财政和环境政策，引导产业向资源节约、环境友好的方向调整与升级，促进重化工产业向生态环境承载力高的区域集聚，化解区域产业结构、布局与资源环境承载能力之间的矛盾。根据资源环境承载力及国家需求，制定具有明确区域指向性的产业发展指导目录和环境管理政策，配套、落实差别化的金融政策和财税政策。
加强区域环境管理能力建设。一是进一步完善环评支撑体系，对可能造成跨行政区域不良环境影响的重大规划、区域性开发和重大项目，建立区域环境影响评价联合审查审批制度和信息通报制度。二是加强跨区域跨流域环境监测体系建设，形成全面、完善的监测网络和能力，实时反映区域生态环境质量状况。三是针对五大区域生态环境存在的问题，优先建立一批环境风险预警和应急系统，防范生态环境风险。
五大区域战略环评是实践生态文明的例证。五大区域战略环评以资源环境承载能力和构建区域生态安全格局要求为基础，深入研究了国家五个区域经济发展热点地区潜在的区域性、累积性生态环境问题，从国土空间开发、资源节约利用、环境污染防治和机制体制等方面，提出了五大区域重点产业与环境保护协调发展的战略对策与具体措施，以生态环境保护为前置条件，明确了区域重点产业结构调整、布局优化的指导意见。目前，五大区域战略环评成果已应用于有关部门发展决策与各地方开发建设实践中，从环境保护角度为探索生态文明建设发挥了重要作用。
