结合排污许可证的全面推行，在县（市）级层面推进企业排污权初始分配应该坚持“新老有别、分类指导、重点推进”的原则，按照“强制执行类、重点鼓励类、优化推进类”，分类推进实施。
核发排污许可证排污量时采用的数据基准体系难以统一，排污申报数据与实际排污总量存在较大差距，项目环评报告的排污数据与实际排污总量存在较大差距。
新环保法对排污许可提出的刚性要求，不仅为各地全面推行排污许可证管理提供了法律保障，也为排污权初始分配提供了良好的工作契机。因为排污权初始分配不仅是活跃排污权交易市场的必要手段，也是建立环境资源市场体制的实际行动。把全面推行排污许可证管理与开展排污权初始分配有机结合起来，应成为各级环保部门今后一段时期的工作重点。县（市）是落实环境管理政策最基础的行政单元，目前普遍存在排污许可证管理工作薄弱的现象。
政策动态：
顶层设计将更倾向于选择市场机制
近年来，排污权有偿使用和交易已成为各地环保工作机制创新的热点。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《“十二五”节能减排综合性工作方案》和《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》都把建立健全排污权交易市场、建立减排市场化机制列为重要内容。党的十八届三中全会明确提出，要推进排污权交易制度，将排污权有偿使用和交易工作推向了新的高度。截止2014年10月，全国有10个省被列为交易试点省，近20个省、市印发了有关排污权有偿使用与交易的相关文件，各地交易工作立足点不同，实际效果差异较大。
为有效指导试点省份开展工作，2014年8月，国务院办公厅印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），明确提出，“要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极探索建立环境成本合理负担机制和污染减排激励约束机制，到2015年年底前试点地区全面完成现有排污单位排污权核定，到2017年年底基本建立排污权有偿使用和交易制度，为全面推行排污权有偿使用和交易制度奠定基础”。
《意见》作为最新的指导性文件，有三个显著特点。
一是明确了排污权交易与总量控制的逻辑关系。《意见》明确提出，总量控制是开展交易的前提，试点地区开展交易必须按照污染物减排要求，将污染物总量控制指标进行分解，不得突破总量控制上限。只有为交易设定总量控制的天花板，才能真正实现改善环境质量的目标。
二是限定了交易范围，为促进改善环境质量设定了基础的制度框架。《意见》规定，交易原则上在各试点省份内进行；涉及水污染物的排污权交易仅限于在同一流域内进行；火电企业（包括其他行业自备电厂，不含热电联产机组供热部分）原则上不得与其他行业企业进行涉及大气污染物的排污权交易；环境质量未达到要求的地区不得进行增加本地区污染物总量的排污权交易；工业污染源不得与农业污染源进行排污权交易等，将排污权有偿使用和交易的范围进行了明确。
三是阐明了排污权交易与排污收费的关系。《意见》指出，企业排污权在有偿取得后仍需缴纳排污费。对于排污权的使用，排污单位应在缴纳使用费后获得排污权，或通过交易获得排污权。排污单位在规定期限内对排污权拥有使用、转让和抵押等权利。排污权有偿使用费购买的是环境容量资源占用权利，排污收费是污染企业对环境治理承担的社会成本。有偿取得排污权的单位，不免除其依法缴纳排污费等相关税费的义务。
建立排污权有偿使用和交易制度是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，也是生态文明制度建设的重要内容。《意见》的出台是我国首次明确在推动排污权有偿使用和交易方面的时间表，预示着国家在顶层设计上将更加倾向选择市场机制来促进污染减排和生态文明建设。
启动排污权初始分配是促进排污权交易不可或缺的基础性工作，其现实意义主要体现在，能够解决新老企业环境资源占用公平问题，解决交易指标量供给不足问题，真正促进排污权交易市场活跃等诸多方面。
以河北省为例，1996年开始，河北省在污染物排放管理上逐步走向规范化和程序化，2007年以后，结合污染减排工作的开展，河北省在排污许可证管理中开展了精细化管理，历史沿革情况见下图。
河北省排污权交易起步相对较晚，但成效显著。特别是“十一五”以来，在全省污染减排工作迫切要求工作机制创新的大背景下，排污权交易工作有了质的提升，省、市两级交易全面启动，交易市场逐渐活跃。2013年河北省相继出台《关于实施环境治理攻坚行动的意见》和《河北省大气污染防治行动计划实施方案》，都将排污权交易列入了保障措施，重点加以推进，历史沿革见下图。
从时间节点上看，河北省开展排污许可证管理工作相对较早，“九五”期间排污许可证已经纳入规范化管理轨道，成为环保常态化工作。“十一五”期间，排污权交易逐步被纳入环保工作体系，从全省范围看，此项工作虽然已全面铺开，但受排污指标来源所限，交易市场活跃度不足，其中，如何实现排污权初始分配是亟待解决的问题之一。
新《环境保护法》于2015年1月1日正式实施，新法有很多亮点，特别是在规范企业排污行为方面做了明确规定。如第四十五条规定，“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物”，这一刚性规定不仅对规范企业排污行为、提升环境监管水平有重要作用，对完善环保政策体系，特别是推行排污权有偿使用，也提供了难得的工作机遇。
从业务工作环节分析，排污许可不仅是环境监管的重要手段，也是排污权有偿使用和交易的基础，更是总量控制的延伸和法律约束。排污权交易和排污许可证管理工作的交叉点是排污指标量。严格意义上讲，企业通过初始分配或通过交易获取的指标量是预期排放量，并不能直接作为企业排放污染物的合法依据，企业合法排污量需要通过排污许可证这个载体来体现。
从技术操作层面看，全面推行排污许可证，开展企业排污量核查核算，与企业排污权初始分配核算技术重叠。落实新环保法和《意见》要求，将排污权有偿使用和排污许可证结合起来，对推进排污权有偿使用和初始分配将是一个巨大的契机。
县级实践：
排污许可证和总量管理存在问题
县（市）级作为环境管理的最基本行政单元，国家环保政策措施能否真正落地，在根本上取决于这一层面的工作力度。为深入研究河北省排污权交易和排污许可证管理现状，我们的研究团队选取了部分县（市）作为研究样本，深入开展了工作调研，系统梳理了样本县（市）排污权交易进展、排污许可证管理情况，总结了河北省在县级排污许可证管理和排污权交易方面存在的问题。本文数据选取具有代表性的某个县进行分析。
该县排污权有偿使用和交易工作按照环评项目审批权限，采取了“县级核定，市级交易”的工作模式，即县级不设交易平台，新增污染排放指标由县级环保局进行技术核定，并负责梳理交易指标量来源，组织交易企业在设区市交易平台进行交易。
2010-2014年，该县累计有41家新增污染物排放的企业完成了排污权交易。交易指标总量分别为：二氧化硫92.6029吨、氮氧化物402.347吨、化学需氧量174.375吨、氨氮0.5666吨，交易出让金总额为260万元。
2010年底，该县正式开展排污权交易工作，当时参与交易的企业仅有一家；2011年以后，该县严格执行《河北省主要污染物排放权交易管理办法（暂行）》，新增污染物排放的新、改、扩建项目部分开展了排污权交易工作。
从交易活跃度分析，该县级市排污权交易工作市场活跃度不足，交易市场规模偏低；从交易污染物种类及规模看，大气污染物交易量高于水污染物交易指标量，符合当地产业结构和污染物排放特点；从交易指标量与当年形成的污染减量上分析，交易量占比非常小，经核算，该县级市4年开展的排污权交易指标量均低于当年实际减排量的7%。
该县发放的排污许可证是由河北省环保厅统一制发的排污许可证，证书由正本和副本两部分构成。正本内容主要包括：持有人名称、地址、法定代表人、排放污染物的种类和名称、排放期限、发证机关、发证日期和证书编号等。副本内容主要包括：主要产品产量、生产设备、年度核查记录、污染物排放控制指标等。
排污许可证正本、副本承担功能不同，正本主要用于悬挂企业内便于环保检查和办理相关手续，副本则用于企业管理、核实生产情况、污染排放情况以及换发排污许可证等。
截至2013年底，该县共有工业企业785家，发放排污许可证的有212家，占总企业数的27%；其余573家企业由于各种原因未发放排污许可证，占企业总数的73%。
该县虽然已经将排污许可证纳入正常的管理序列，但实际工作中仍然缺乏必要的规范管理，存在很多问题。一是排污许可证发放覆盖范围有限，造成管理体制机制不顺；二是发放的排污许可证与总量减排未做到很好地衔接，也未与环境质量改善挂钩。
其实，不仅是这个县，我们在调研过程中普遍发现，县级层面全面推进排污许可证管理工作，尚存在诸多现实问题。主要表现为：
排污许可证核发率偏低，历史遗留问题多。原因之一是，受国家产业政策限制，企业“未批先建”现象普遍存在，从环境管理角度讲，这些企业属于违法企业，环保部门不能为其办理合法手续；二是部分企业规模小、污染物排放量小，加之企业环保意识差，企业主动办理排污许可证的积极性不高。
环境管理机制存在问题，数据难以做到有效统一。突出表现为，核发排污许可证排污量时采用的数据基准体系难以统一，排污申报数据与实际排污总量存在较大差距，项目环评报告的排污数据与实际排污总量存在较大差距，核发中采用哪套数据是基层环保部门困惑的难题之一。
缺乏政策支持，排污权交易推进困难。虽然县（市）按照要求开展了排污权交易，但目前仅局限于新改扩建企业购买总量指标，由于初始分配尚未开展，二级市场难以启动，企业间公平问题、交易指标匮乏问题等，均是排污权有偿使用工作推进的难题。
实施建议：
新老有别、分类指导、重点推进
根据调研结果，结合排污许可证的全面推行，我们认为，在县（市）级层面推进企业排污权初始分配应该坚持“新老有别、分类指导、重点推进”的原则，按照“强制执行类、重点鼓励类、优化推进类”，分类推进实施。
强制执行类。工作对象主要是全省重点排污行业内的企业。河北省产业结构偏重，重点行业污染物排放量大，要真正发挥排污权交易调结构、转方式，促进生态环境质量改善的作用，优先在污染排放重点行业强制推行排污权初始分配是十分必要的。
重点大气污染企业，必须按照《河北省钢铁水泥电力玻璃行业大气污染治理攻坚行动方案的通知》要求，在“钢铁、水泥、电力、玻璃行业”全力推进排污权初始分配，时间自2015年1月1日始，以“四大行业”内所有企业换发排污许可证为契机，强制完成“四大行业”的排污权初始分配工作，完不成排污权初始分配的，不予核发排污许可证。
水污染行业，应结合河北省产业结构和水污染物排放特点，重点在造纸及纸制品业、皮革、毛皮、羽毛(绒)及其制品业、医药制造业、农副食品加工业等四个行业强制推行排污权初始分配。重点做好排污指标量的技术核定，并公示企业的初始排污权指标，公示完成后企业必须购买。在完成初始排污权分配的基础上，建立企业许可排污量、实际排污量、削减排污量管理台账，以及可见、可查的排污总量数据库。
重点鼓励类。工作对象为取得排污许可证的非重点行业的企业。推进中可采取企业自愿、政府鼓励的原则，前提条件是企业必须完成排污指标量的技术核定工作，明确企业可拥有的排污指标量，至于是否购买，企业自愿。
具体工作中，以换发排污许可证为节点，通过科学核算企业污染物实际排放量，进行排污权初始核定，不论企业购买与否，均给予换发排污许可证，但许可证上应注明指标量是无偿取得还是有偿取得。同时，此次核算的排污权初始量要计入总量控制指标体系内，建立数据库，做到排污权初始分配指标、排污许可证和总量减排数据一致。
为鼓励此类企业购买排污权指标，可采用多种激励手段。
一是采用低价折扣方式，可设立工作目标，一年为期，在不同完成时序上给予企业不同的价格优惠，鼓励企业购买。
二是采用环保专项资金倾斜方式，鼓励企业。对于在规定时间内完成初始分配并交纳出让金的企业，在其开展污染治理设施升级改造，并符合环保专项资金申请要求的前提下，各级环保财政资金优先支持。
三是结合河北省正在推进的排污权抵押贷款等绿色金融业务，地方政府与环保局要做好银企对接服务工作，为企业拓宽融资渠道，一定程度上解决企业发展资金的后顾之忧。
优化推进类。工作对象为已经存在且已经纳入环境统计，但未发放排污许可证的企业。为落实《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，2014年4月，环保部印发了《关于在化解产能严重过剩矛盾过程中加强环保管理的通知》，明确要求各省级环保部门应按照省级人民政府统一部署，在全面排查基础上协助编制违规项目清理整顿方案，明确拟保留的违规项目及环保整改计划等内容，在严格环保把关基础上，确保拟保留的违规项目符合《在建违规项目环保认定条件》和《建成违规项目环保备案条件》。
此规定为没有办理正常环保手续的企业提供了拥有合法身份的机会。针对此类企业，应将排污权初始分配作为其办理合法环保手续的硬性条件之一，倒逼此类企业完成排污权初始分配，在补办环评手续、安装环保设备并达到验收条件的基础上，给予办理排污许可证。
现行管理体系中，准确核定排污指标总量，并科学合理地进行分配，成为排污许可证管理和排污指标初始分配工作成功推进的关键。建议排污权初始分配（一级市场）由政府列支专项预算，全省制定统一的初始分配技术核算方法，委托第三方机构对所有企业进行核算和比较，经专家技术评估后，作为排污权初始分配认定的唯一技术依据。对于二级市场的交易，企业可自行委托技术机构给予指标核算，经排污权交易管理部门组织的技术审查同意后，方可上市交易。
本文基于国家水体污染控制与治理科技重大专项，水体污染控制战略与政策研究主题，水污染排放权有偿使用关键技术与示范研究课题相关内容撰写，课题编号：2013ZX07603-004
作者单位：河北省环境科学研究院 河北省污染物排放权交易服务中心
