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农业部产业政策与法规司司长张天佐在“2016中国农业发展论坛”上做了关于“中国农业产业政策改革及发展机遇”的演讲。本文是讲话的主要内容，张司长简要分析了十三五农业农村经济发展面临的新的阶段性的特征以及这些阶段性特征下可能的一些政策取向以及政策调整方向。
我国农业进入向现代农业转型的关键时期，现代农业建设、农民增收、农业生产经营方式、农村改革、农业支持保护政策、指导农业农村工作的方式方法等都进入了新阶段。新时期的特征怎样？相关政策取向和调整方向如何？下文依次为您解答。
张天佐：尊敬的陈主任、各位领导、各位专家大家上午好！
刚才听了陈主任精采演讲深受启发。确实对我国农业农村经济来说十三五面临一个重大选择，从国际来看国际经济形势复杂多变，那么国内又进入经济发展的新常态，农业从我们自身发展的规律和特点来看各种矛盾和问题又在不断的积累，到了一个非常关键的时期，中央定的我们十三五期间乃至今后相当长一个时期是我们由传统农业向现代农业转型的关键期。我们能不能顺利实现这个转型，那么取决于我们十三五开局这五年能不能走顺。
面对十三五全面建设现代农业的时代要求，我认为我们国家的农业必须实现四个方向性的转变：一个必须从重产量向重产能转变；追求数量增长向更加注重质量效益和生态的转变；从生产主导向消费主导转型，以一产为主向三产融合提升。
今天我想就新时期我们农业农村经济发展的一些新的特征做一个简要的介绍，很多都是个人的一些看法。
第一个我认为我们现代农业建设进入一个转方式调机构的新阶段。改革开放以来我们农业农村经济取得巨大成就，陈主任列举很多数据，去年开始我也做了一个数据上的详细分析，我们主要农产品、粮食和主要菜篮子产品总量是全世界第一了，人均占有量也到了相当高的水平。比如粮食现在人均占有量超过450公斤，远远高于人均世界占有量330公斤的水平。蔬菜种植面积超过3.3亿，其中设施化水平已经超过8千万。每年产量8亿吨左右，平均到全国人口人均540公斤以上，也就相当于我们每个人口人均一天有三斤以上的蔬菜。水果我们现在人均占有量也达到190公斤，大概是世界平均水平的两倍左右。肉类人均平均水平2公斤，禽蛋产量占到世界总量的40%，人均20多公斤，是世界平均水平的2倍多，水产品也达到相当高的水平，人均占有量达到47公斤，我们动物蛋白类产品加起来，就是肉类、水产品、禽蛋类产品加起来人均占有水平接近120公斤。这是个什么概念呢？比我们东南亚一些国家高很多，比世界水平高出许多，高于日本和韩国，比美国水平略微低一点——美国水平130公斤。
除了这些主要产品以外我们的奶类是我们近20年发展比较快的一个产业，现在已经产量据世界第三，去年进口产量达到世界第一，人均占有水平是世界平均水平的1/3，我们13亿水平消费奶还有个过程习惯问题。虽然人均占有水平比世界水平低，但是快速增长还有个过程。占有量少的可能牛羊肉，我们现在牛肉人均水平超过5公斤。总的来看我分析这些数据给大家看就是一个观点：我们人均水平已经达到比较高的台阶上。但是事物具有两面性，我们分析我们供给充足的情况下看看价格。
1995年到2014年的数据进行系统分析，也就是19年数据进行分析，我们大部分农产品年均价格的增速只有1.5%到2.7%。那么这20年我们CPI增速是多少呢？2.26%。也就是说我们有相当一部分农产品年均价格的实际增速没有超过CPI，这句话换句话理解就是我们实际种植这些产品单位重量的产品销售价格收益在下降，是负值。我们看我们这些年城镇居民和农村居民人均纯收入大概年均增长10%，而我们的农产品的年均价格增长只有1.5%到2.7%。这么一个水平，也就是说5倍的倍差关系。这个导致了我们居民收入城乡居民收入都在快速增长，但是农产品价格徘徊不前，甚至负效益。
那么带来的问题是我们的农民收入特别是来自种植业的收入实际上是不太理想，我们大家如果记得的话我们原来在工资收入的总收入的支出这个结构中用于食物消费的比例还是比较高，随着我们工资收入的快速增长，我们用于初级农产品消费的比重在快速下降。为什么快速下降？5倍价差关系一直在持续，这就带来核心关系：分配格局中农民处于吃亏的地位。农产品价格比较低又进一步带来三个问题：廉价农产品不被珍惜，生产流通消费各个环节损失浪费非常严重；第二个由于价格难以提高生产者主要通过提高产量来增加效益这就不得不使用更多化肥农药，为我们农产品安全带来隐患；第三个就是农业资源被过渡利用，生存环境承载压力越来越大。所以我认为以数量增长为主的发展方式已经到了越来越难以为继的地步，必须进行调整。
那么怎么调整？我们现在提出来新一轮的结构调整和转变发展方式，我认为从我们现在的实际情况来分析，在新一轮的转方式调结构中重点转方式。在策略上应该保持农产品供给的适度偏紧，适度偏紧有利于提高种植的效率，有利于我们在加工消费过程中的节约，有利于我们资源环境的保护。那么在工作的方式方法上我认为应该加强宏观的调控和引导，特别防止各地在新一轮的结构调整中出现行为趋同，结构雷同。比如说我们刚才说了我们有些产品多了，粮食多了都种蔬菜水果，我们刚才分析蔬菜水果也不少了，如果都种你就卖不出去了，人均占有水平已经很高了。这些年我们蔬菜水果的波动大部分是属于阶段性的季节性的，长的周期看波动幅度非常小。所以我认为在这种情况下我们新一轮结构调整转变发展方式，总的目标我认为是十个字：稳产、提质、减损、降耗、增效。这是第一个方面。
第二个特征就是农民增收进入爬坡过坎的新阶段。实际农民增收四个部分，我们家庭经济性收入受到农产品价格天花板和成本地板的双重挤压，家庭经营性收入面临增长的困难。刚才陈主任在这方面做了很多系统分析，我就不展开说了。第二大块就是工资收入，又受到经济转型和GDP增速放缓的影响，这两年趋势就是农民工就业规模的增速和月工资增速出现了下降，我们叫双下降。家庭经济收入和工资收入在农民总收入中占到87%左右，这是两个大块。所以这两个收入的增长都面临困境。我们看转移性收入和财产收入：转移性收入主要靠补贴、社会保障转给农民，国家财力这几年受到大环境增长，也不会像前十年每年拿出更多钱给农民进行转移性的补贴。财产性的收入取决于我们改革进程，我们现在农村资源资产的盘活还面临很多困难，需要创新机制、修改法律找到合适的方法途径，这需要一个过程。所以这两块收入总体比重很少，占12%左右，潜力很大，特别财产性收入，但释放需要相当长过程。因此农民增收在十三五期间面临一个爬坡过坎的关键节点。
第三个方面就是农业生产的经营方式进入转型发展的新阶段。我们从两万多户的农民固定观察点来调查，农村户籍人口中以务农为主的人口现在已经占到60%以上，也就是说我们现在真正在农村从事务农的大部分都是老人，我们的90后、00后甚至80后农村的这些青年、壮年很多都没有下过地，也不会从事农业生产。今后谁来种地？谁来养猪？这确实是现实的问题。所以创新农业生产经营方式到了紧要关口。我们说加快现代农业的发展，进一步增强农村发展的活力，它的核心和基础是什么呢？是构件新型的农业经营体系。构件新型经营体系重点就是要培育新的主体，以家庭农场、专业大户、合作组织为主的新的经营模式，是未来我们现代农业的一个重要主体。通过若干年的努力肯定我们也会走向以经营型主体为主来建设现代农业。与之相适应的就是要推进土地的有序流转。
第四个特征就是农业农村经济进入三产融合的新阶段。我们现在人均GDP已经达到将近8000美元，8000美元什么概念？实际上超过5000美元以后从任何一个国家来看城乡居民的消费结构、消费方式都在发生迅速的变化。就是原来人们的恩格尔系数比较高，主要收入用于吃穿消费，GDP提高以后人们恩格尔系数快速下降，人们有大量的钱可以用于消费加工制品、旅游文化，所以从居民的消费结构来看对于工业制品、休闲旅游的消费需求快速增长。第二个从农业转型升级要求来看，农业发展到今天，要提升产业化水平，要提升竞争力，提升质量效益必须两个延伸。一个是纵向把产业链向纵向延伸，第二个是横向扩展，把农业从单一的一个生产性的功能向文化功能、观光功能、休闲功能多功能扩展。所以现在这个阶段无论满足消费需求来看，还是农业自身发展来看都需要三产融合。三产融合主要有两个重要领域，一个加工业、一个休闲农业。加工业应该怎么发展？实际上加工业重点应该是优化结构，而不是宽泛的大力发展加工业，加工业中应该比较大力的调整和压缩生产能力严重过剩的一些产业，你比如说我们的米面类加工，烘焙类食品，榨油，饮料，屠宰这些行业产能利用率都不高，这些行业严重过剩的。我们屠宰生产能力13亿头，实际上每年不到3亿头，大米小麦加工产能利用率只有40%左右，严重过剩。我们放开什么呢？重点放在农产品的初级加工，产后初级加工，这是多少年被忽视的行业。还有农产品加工过程中的资源综合利用，另外还有新型的产业，我多次提高主食的工业化问题，随着收入水平提高，大量的餐桌食品靠工业化提供，但是我们现在工业化水平大概不到20%，发达国家都70%以上，很多产品都是靠路边小摊贩生产，质量安全卫生状况很差。怎么办？解决这个问题必须靠主食的工业化。休闲农业怎么发展？休闲农业是一个新的产业，要防止一哄而起，盲目发展，同质化的发展。我们在搞十二五休闲农业发展规划的时候提出了要根据各地的资源禀赋、基础条件、需求状况因地制宜的发展。那么当时规划五类地区优先发展：大中城市需求很旺盛，基础很好；第二类就是我们的名胜景区周边，这些地区我们通过休闲农业发展进行差异化的互补；第三类少数民族地区；第四类依山傍水的自然生态区；第五类产生特色农业区。根据自身的资源禀赋和基础条件以及市场需求来规划发展。
第五个就是农村改革进入攻坚克难的新阶段。我们知道我们新一轮农村改革实际上在两难甚至多难的基础上。为什么这么说？我们现在的一些改革问题都是在工业化、城镇化深入推动的情况下展开的。是在工农和城乡关系明显失衡的关系开展的。既要调整农村内部相关关系，还要进一步考虑四化同步的问题，那么有些改革要触动各方面利益。比如土地制度改革，实际上核心就是利益再调整，那么在农民、地方政府、开发商这些环节中，谁多拿一旦谁少那一些，土地市场价值就这样，一亩地三百万，最后谁多那谁少拿的问题，这些触动各方面利益，难度非常大。我们改革进入了深水期和攻坚阶段。这个过程中农村的改革总书记强调必须要守住底线，不能把集体经济组织改没了，不能农民收入改低了，不能粮食产量改下去。那么必须要坚持市场化的改革趋向，不能回到计划经济的老路上去，市场化发展，刚才陈主任讲，讲了供给侧改革这件事最终落到必须以市场形成价格的这么一种机制，建立这么一种机制。第三个必须因地制宜试点先行，通过试点探出路子，取得一些可复制的经验之后再推广，在农村广大的地区一些重大的改革不允许出现颠覆性的错误，不可逆转的错误。
第六个就是农业支持保护政策，进入一个创新调整的新阶段。陈主任刚才介绍，现行的一些农业支持保护政策基本上自2003年开始这么十多年来形成的补贴政策、价格政策，那么应该说这一套政策体系对保障我们的粮食12连增，农民收入的12连快起到重要作用。随着国际国内经济环境的变化，市场价格的变化，我们现在的很多政策面临不调不行的境地，必须要创新调整。那么对于价格政策刚刚陈主任讲的非常系统，就不再说了。补贴政策像挤牙膏一样针对一些问题逐步挤出来，我们回过头来看总量不少，数量不小，种类很多，更高的层面看，需要对它进行一个顶层的设计，不能搞的太碎。有的项目互相重叠，项目目标之间还互相打架，所以我们必须把项目之间进行顶层的统一设计。把农业补贴按照功能进行科学分类，每一个类别的农业补贴应该有明确的指向，明确的目标。所以补贴政策到了一个需要调整完善加强顶层设计的关键阶段，这两年财政部、农业部、相关部委一直在做具体工作，不详细说了。
财政支农方式进行更多调整，利用财政资金撬动社会资本投资农业。我们在农村改革实验区做了一些探索，一部分资金补给龙头企业，另一部分资金也补给龙头企业，只是这一部分资金细化到集体，建立有效的利益连接机制，在企业发展的同时增加集体的收入，增加农民的收入。
第七个方面就是指导农业农村工作的方式方法进入调整新阶段。我们原来更多的指导农业生产是下达各种各样的指标，指令性的指标、计划，在现在这个阶段我们要更多运用法制思维、制度的办法、信息化的手段以及媒体力量来指导生产推动工作落实政策。在政策上要更多的探索国家调控市场，由市场来引导市场。这句话说的很容易，我们也说了很多年，但是真正落到具体方式方法上差距还比较大。工作的方式上要把握规律，更多的采取政府引导和服务新型主体，通过新型主体再辐射带动周边，通过这么一个关系才能把国家的政策、市场的信息传递到农民，而不是一厢情愿的我们的政策进村落户，信息进村入户。在内容上更多要放在完善产业政策，开展及时准确的信息负责，搭建公共平台，强化执法监管。
最后一个特点就是农业农村进入依法治理的新阶段。我们现在现行有效的法律已经达到44部，还有农业部门的规章有几百个，应该说我们做到了有法可依，随着我们国家经济的转型发展，我们现在法制在治理农业农村的方面的作用日益凸显，那么可以说我们国家农业农村已经进入依法治理的新阶段，需要我们更多应用法律思维和方式手段加强应用。我认为这个方面有四个需求，或者四各方面的特征。第一个就是通过农业农村转型升级需求来看需要法制保障。改革开放十多年来出台了一系列政策，但是这些政策没有上升到法律层面，没有以法的明确性、稳定性、强制性规定下来，所以现在急需通过法律方式来保障农业各项政策长久不变。从维护农业生产秩序来看，随着农业市场化的不断提高，产销量旺的同时我们违法生产经营、违法添加现象还层出不穷，也迫切需要一套法制来维护正常的生产经营秩序。保护环境的角度来看我们破坏环境、生态的现象比较多。从这个角度来说也必须依靠法制加强资源环境的保护。
从农村利益格局调整来看也需要通过法制建设和保护农民的利益，那么当前实际上在改革的过程中各种利益的冲突不断加剧，我们城乡一体化的加快推进势必要带来城乡居民利益调整，农村新兴主题的发展和工商资本的进入以及伴随着农业产业链条的不断延长，农民和各种主体之间的利益关系也复杂，在一些地方我们大家经常看到围绕着争地、拆迁、资源开发、环境保护这方面的群体性冲突层出不穷。面对格局调整的新形式只有加强法律法规的完善，依法调整各方面利益关系，才能在这个过程中真正保护农民的合法利益。
我们农村社会的结构的快速变动也必须依靠法制来加强相应制度。我们原来传统在改革开放以前传统农村的封闭性被打破，现在的农民也不是传统意义上的农民，农村也是多种行业多种阶层的人都有，这种情况下我们原来依靠乡规民约来治理乡村的手段在减弱，这种功能在减弱，要化解矛盾，推进管理，维护稳定必须加快法制的建设。
农民思想观念发生深刻变化，参与意识、法律意识、监督意识都在增强，这种情况下通过完善法律让农民更多参与，来达到社会共治。面对这些形势必须加快法律法规的修改、完善，加强执法监督，加强普法宣传，为我们改革开放，农业农村经济的发展奠定好的基础。
今天简要分析我们十三五农业农村经济发展面临的新的阶段性的特征以及这些阶段性特征下我们可能的一些政策取向以及政策调整方向，都是个人的观点，不对之处和大家探讨，谢谢。
来源：《农经》杂志 （微信ID： nongjingchuanmei ）
